АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 30 апреля 2014 г. по делу № А60-7603/2014

Резолютивная часть решения объявлена 29 апреля 2014 года
Полный текст решения изготовлен 30 апреля 2014 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего Н.Н. Присухина, судей Л.В. Колосовой, И.В. Хачева при ведении протокола судебного заседания помощником судьи С.Н. Петровой рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению
Заместителя прокурора Свердловской области
к Глава Новолялинского городского округа
с участием третьего лица - МАУ Новолялинского ГО "Управление капитального строительства и городского хозяйства" (ИНН 6680001722, ОГРН 1126680002503)
о признании нормативного правового акта недействующим
при участии в судебном заседании
от заявителя: К.В. Поль, представитель по доверенности № 8/2-15-13 от 20.06.2013, удостоверение,
от заинтересованного лица: не явились,
от третьего лица: не явились.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду не заявлено.
От заинтересованного лица и третьего лица поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие представителей. Ходатайства судом рассмотрены, удовлетворены.

Заместитель прокурора Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Главе Новолялинского городского округа:

- о признании абз. 1, 14 и 15 части 2, пункты 4.1, 4.3, 6.3 в части слов "специализированной службой", абз. 8 п. 6.4, абз. 8 п. 6.5, п. 6.6 в части слов "специализированной службой", п. 6.8, абз. 3 п. 6.9, предложения второго п. 7.11 в части слов "специализированной службой", абз. 2 п. 10.1 в части слов "специализированной службой", предложения второго абз. 2 п. 10.1, п. 11.4, п. 13.1, абз. 5 п. 13.2 в части слов "специализированной службой" Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа, утв. постановлением главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012, противоречащими ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктам 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" № 8-ФЗ от 12.01.1996, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации";
- о признать недействующими абз. 1, 14 и 15 части 2, пункты 4.1, 4.3, 6.3 в части слов "специализированной службой", абз. 8 п. 6.4, абз. 8 п. 6.5, п. 6.6 в части слов "специализированной службой", п. 6.8, абз. 3 п. 6.9, предложения второго п. 7.11 в части слов "специализированной службой", абз. 2 п. 10.1 в части слов "специализированной службой", предложения второго абз. 2 п. 10.1, п. 11.4, п. 13.1, абз. 5 п. 13.2 в части слов "специализированной службой" Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа, утв. постановлением главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012.
В основном судебном заседании в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ заявитель уточнил заявленные требования и просит признать абз. 6 пункта 4.3 "содержание кладбищ на территории Новолялинского городского округа", п. 6.8 в части слов "за своевременной подготовкой могил", абз. 3, 4, 5, 6 п. 11.4, п. 13.1, абз. 5 п. 13.2 в части слов "специализированной службой" Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа, утв. постановлением главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012, противоречащими ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктам 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" № 8-ФЗ от 12.01.1996, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; недействующими абз. 6 пункта 4.3 "содержание кладбищ на территории Новолялинского городского округа", п. 6.8 в части слов "за своевременной подготовкой могил", абз. 3, 4, 5, 6 п. 11.4, п. 13.1, абз. 5 п. 13.2 в части слов "специализированной службой" Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа, утв. постановлением главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012
От требований о признании противоречащими нормам федерального законодательства и недействующими абз. 1, 14 и 15 части 2, п. 4.1., п. 6.3 в части слов "специализированной службой", абз. 8 п. 6.4, абз. 8 п. 6.5, п. 6.6 в части слов "специализированной службой", абз. 3 п. 6.9, предложения второго п. 7.11 в части слов "специализированной службой", абз. 2 п. 10.1 в части слов "специализированной службой", предложения второго абз. 2 п. 10.1 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории Новолялинского городского округа, утвержденного Постановлением Главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012 отказывается.
Судом уточнения заявленных требований и отказ от требований в части приняты.
Определением от 25 апреля 2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено третье лицо МБУ НГО "Управление капитального строительства и городского хозяйства".
В связи с тем, что 18.12.2013 постановлением Главы Новолялинского городского округа № 1532 изменен тип учреждения, о чем в ЕГРЮЛ внесены изменения, считать по делу третьим лицом, не заявляющим самостоятельных требований, не МБУ "Управление капитального строительства и городского хозяйства", а МАУ Новолялинского городского округа "Управление капитального строительства и городского хозяйства".
Рассмотрев материалы дела, суд

установил:

Постановлением главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012 "Об утверждении Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа" утверждено "Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа" (далее - Положение).
Постановление главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012 опубликовано в Муниципальном вестнике № 24 от 28.06.2012.
Положение регулирует отношения, связанные с организацией ритуальных услуг и содержанием мест захоронения на территории Новолялинского городского округа.
Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа", утв. постановлением главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012 является муниципальным нормативным правовым актом, поскольку издано в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, обязательно для неопределенного круга лиц, рассчитано на неоднократное применение, направлено на урегулирование общественных отношений в области похоронного дела.
На основании ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии со ст. 78 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 06.10.2003 решения органа местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражный суд в установленном порядке.
В соответствии со ст. ст. 52, 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, суд пришел к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению.
Пунктом 4.3 Положения в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере похоронного дела полномочий органов местного самоуправления предусмотрены виды деятельности, осуществляемые специализированной службой, в том числе содержание кладбищ на территории Новолялинского городского округа (абз. 6).
В соответствии с пунктом 6.8 Положения специализированная служба производит контроль за своевременной подготовкой могил.
Согласно пункту 11.4 Положения ответственность за организацию похоронного обслуживания и санитарное состояние территории кладбищ возлагается на специализированную службу, которая обязана обеспечить:
- соблюдение установленной нормы отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил;
- содержание в исправном состоянии зданий, сооружений, находящихся на территории кладбища, ограждения кладбища, его дорог, площадок и их ремонт;
- уход за плановыми посадками зеленых насаждений на территории кладбища, их полив и обновление, исключая захоронения;
систематическую уборку территории кладбища (кроме мест захоронений) и своевременный вывоз мусора (кроме мест захоронений);
- содержание в надлежащем состоянии воинских и братских захоронений;
- соблюдение правил пожарной безопасности;
- выполнение инструкции по предупреждению случаев терроризма на кладбище.
Пунктом 13.1 Положения установлено, что въезд на территорию кладбища транспортных средств может осуществляться только с разрешения специализированной службы.
Движение транспортных средств по территории кладбища осуществляется в пределах, установленных специализированной службой.
Абзацем 5 пункта 13.2 Положения предусмотрено, что разрешение на проезд выдается специализированной службой бесплатно по обращению владельца транспортного средства с обоснованием необходимости проезда на территорию кладбища (удаленность могилы, доставка до могилы памятников, надмогильных сооружений; присутствие в транспортном средстве лиц, достигших пенсионного возраста, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, ветеранов военной службы, ветеранов государственной службы, ветеранов труда - при предъявлении удостоверения).
В ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
В пунктах 1 и 4 ст. 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно п. 2 ст. 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
В силу п. 23 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений ч. 3 ст. 17 и ч. 1 ст. 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.
Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10.
Кроме того, Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ специализированная организация не наделена контрольными и надзорными функциями в отношении деятельности иных хозяйствующих субъектов.
Таким образом, отнесенные к компетенции органа местного самоуправления вопросы организации похоронного дела решены в абз. 6 пункта 4.3 "содержание кладбищ на территории Новолялинского городского округа", п. 6.8 в части слов "за своевременной подготовкой могил", абз. 3, 4, 5, 6 п. 11.4, п. 13.1, абз. 5 п. 13.2 в части слов "специализированной службой" Положения с нарушением требований ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, пунктов 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Закона о погребении, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Закона о местном самоуправлении.
Согласно п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Из содержания ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В силу ч. 4 ст. 51 названного Закона органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Частью 2 ст. 25 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
В соответствии со ст. 29 указанного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Статьями 6, 9, 10, 12 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных ст. 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.
При этом следует иметь в виду положения ст. 49 ГК РФ, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
Системный анализ норм Закона № 8-ФЗ свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. На специализированные организации возложены лишь дополнительные обязанности по реализации предусмотренных Законом гарантий по предоставлению бесплатных услуг с последующим возмещением понесенных затрат в пределах и порядке, предусмотренных Законом.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой органами местного самоуправления, полномочиями по содержанию кладбищ, непосредственного контроля за своевременной подготовкой могил, возложение ответственности за организацию похоронного обслуживания и санитарного состояния территории кладбищ, установлению порядка въезда на территорию кладбища создает преимущественные условия для деятельности муниципального учреждения, созданного органом местного самоуправления, как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.
Оспариваемый нормативный правовой акт ставит муниципальное учреждение в преимущественное положение перед иными хозяйствующими субъектами и объективно создает препятствия для осуществления конкурентного вида деятельности иным субъектам, предусматривает наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, а также контрольными и надзорными функциями в отношении деятельности иных хозяйствующих субъектов.
При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению.
В части отказа от заявленных требований производство по делу подлежит прекращению в порядке ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса РФ.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

1. Заявленные требования удовлетворить.
2. Признать недействующими абз. 6 пункта 4.3 "содержание кладбищ на территории Новолялинского городского округа", п. 6.8 в части слов "за своевременной подготовкой могил", абз. 3, 4, 5, 6 п. 11.4, п. 13.1, абз. 5 п. 13.2 в части слов "специализированной службой" Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Новолялинского городского округа, утв. постановлением главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012, как не соответствующие ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктам 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" № 8-ФЗ от 12.01.1996, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
3. В части требований о признании противоречащими нормам федерального законодательства и недействующими абз. 1, 14 и 15 части 2, п. 4.1, п. 6.3 в части слов "специализированной службой", абз. 8 п. 6.4, абз. 8 п. 6.5, п. 6.6 в части слов "специализированной службой", абз. 3 п. 6.9, предложения второго п. 7.11 в части слов "специализированной службой", абз. 2 п. 10.1 в части слов "специализированной службой", предложения второго абз. 2 п. 10.1 Положения об организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения на территории Новолялинского городского округа, утвержденного Постановлением Главы администрации Новолялинского городского округа № 498 от 28.05.2012 производство по делу прекратить.
4. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
5. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий
Н.Н.ПРИСУХИНА

Судьи
Л.В.КОЛОСОВА
И.В.ХАЧЕВ


------------------------------------------------------------------