АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 6 мая 2014 г. по делу № А60-6957/2014

Резолютивная часть объявлена 25 апреля 2014 года
В полном объеме изготовлено 06 мая 2014 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи Киселева Ю.К., судей Савиной Л.Ф., Окуловой В.В. при ведении протокола помощником судьи Качуриной А.С.
рассмотрел в судебном заседании 25.04.2014 дело по заявлению
заместителя прокурора Свердловской области (далее - прокурор)
к Администрации Нижнетуринского городского округа (ИНН 6624002144, далее - администрация)
об оспаривании нормативного правового акта.
К участию в деле в качестве третьего лица привлечено Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области.
В судебном заседании приняли участие представители:
прокурора - Поль К.В. (доверенность № 8/2-15-13 от 20.06.2013);
администрации - Аверьянов А.В. (доверенность № 1 от 25.11.2013).
Третье лицо в судебное заседание не явилось, о времени и месте рассмотрения заявления извещено надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.

Прокурор 25.02.2014 обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным и недействующим Положения о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в Нижнетуринском городском округе (далее - Положение), утвержденного постановлением администрации от 14.01.2011 № 4 (в редакции постановления от 15.03.2012 № 228), в части второго предложения пункта 1.3 в части слов "созданной органами местного самоуправления", пунктов 2.5, 2.6, 2.10, абзаца 1 пункта 3.1 в части слов "погребение умерших, в том числе", абзацев 5, 6 пункта 3.1, абзацев 2, 3, 4, 6, 7 пункта 3.3.
В обоснование заявленных требований прокурор указал, что созданная администрацией специализированная служба по вопросам похоронного дела в форме муниципального казенного учреждения вправе заниматься только оказанием ритуальных услуг в пределах гарантированного перечня, предусмотренного ст. 9 Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", а также распределением мест захоронения, контролем за содержанием мест захоронения - кладбищ и ведением учета (архива). Наделение же муниципального учреждения полномочиями по оказанию дополнительных (возмездных) ритуальных услуг создает учреждению преимущественное положение на данном рынке услуг, ограничивая возможность осуществления данной деятельности иными хозяйствующими субъектами. Поскольку финансирование деятельности специализированной службы, в том числе по содержанию кладбища в силу п. 3 постановления администрации от 14.01.2011 № 4 осуществляется из бюджета городского округа, и поскольку вопросы содержания мест захоронения относятся к вопросам местного значения, а вид деятельности относится к конкурентным, то орган местного самоуправления не вправе наделять исключительно учреждение полномочиями по содержанию мест захоронения. Кроме того, прокурор ссылался на то, что оспариваемый правовой акт не был опубликован.
В представленном 06.03.2014 отзыве администрация требования признала частично. Администрация полагала, что предоставление ритуальных услуг сверх гарантированного перечня и установление тарифов на эти услуги не противоречат федеральному законодательству, в том числе и Закону о защите конкуренции, поскольку не создает муниципальному учреждению преимущественного положения и не ограничивает деятельность иных хозяйствующих субъектов, которые вправе установить свои дополнительные услуги по погребению. Наоборот, прокурор ограничивает деятельность муниципального учреждения по сравнению с иными хозяйствующими субъектами, что недопустимо с точки зрения законодательства о защите конкуренции. По поводу абзацев 2, 3, 4, 6, 7 пункта 3.3 Положения администрация ссылалась на то, что обязанности, возложенные на специализированную организацию пунктом 3.3 Положения, не свидетельствуют о том, что кладбище передано в ведение этой специализированной службы. Перечисленные в пункте 3.3 Положения обязанности свидетельствуют о том, что на специализированную службу возложены только технические функции по поддержанию в установленном порядке захоронений умерших, уходу за зелеными насаждениями, содержанию в исправном состоянии зданий и т.д., и поскольку согласно Закону № 131-ФЗ органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные учреждения для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, в том числе относящихся к организации ритуальных услуг, то эти учреждения во исполнение возложенных на них обязанностей вправе осуществлять технические функции по обслуживанию кладбища.
25.03.2014 от администрации поступило дополнение к отзыву, в котором администрация просила приобщить к материалам дела постановление от 06.03.2014 № 286 "О внесении изменений в постановление администрации Нижнетуринского городского округа от 14.01.2011 № 4 "О специализированной службе по вопросам похоронного дела", а также справку о публикации 19.03.2014 в газете "Время" оспариваемого Положения и постановлений от 15.03.2012 № 228 и от 06.03.2014 № 286 о внесении в него изменений.
25.04.2014 прокурор представил заявление об уточнении заявленных требований, в котором просил признать Положение (в редакции постановления от 06.03.2014 № 286) незаконным и недействующим в части пунктов 2.5, 2.6, абзаца 1 пункта 3.1 в части слов "погребение умерших, в том числе", пункта 3.2, абзацев 3, 4, 6, 7 пункта 3.3.
В судебном заседании 25.04.2014 прокурор заявление об исключении из предмета иска пункта 3.2 Положения. Администрация не возражала. Уточнение заявленных требований принято судом на основании статьи 49 АПК РФ.
Администрация не возражала. Уточнение заявленных требований принято судом на основании статьи 49 АПК РФ.
Таким образом, с учетом уточнения предмета требований прокурор просил признать Положение (в редакции постановления от 06.03.2014 № 286) незаконным и недействующим в части пунктов 2.5, 2.6, абзаца 1 пункта 3.1 в части слов "погребение умерших, в том числе", абзацев 3, 4, 6, 7 пункта 3.3.
Иных заявлений, ходатайств не поступило.
Суд

установил:

Постановлением администрации от 14.01.2011 № 4 "О специализированной службе по вопросам похоронного дела" утверждено Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в Нижнетуринском городском округе" (далее - Положение).
Постановлением администрации № 228 от 15.03.2012 в указанный нормативный правовой акт внесены изменения в части типа учреждения, наделенного полномочиями специализированной службы, с муниципального на муниципальное казенное.
Постановлением администрации от 06.03.2014 № 286 в Положение внесены изменения в части исключения пункта 1.4 и абзаца 6 пункта 3.1.
Положение и постановления администрации от 15.03.2012 № 228 и от 06.03.2014 № 286 опубликованы 19.03.2014 в местной газете "Время".
Полагая, что Положение в части пунктов 2.5, 2.6, абзаца 1 пункта 3.1 в части слов "погребение умерших, в том числе", пункта 3.2, абзацев 3, 4, 6, 7 пункта 3.3 не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд считает, что требования прокурора следует удовлетворить частично по следующим основаниям.
Правовые основы отношений, связанных с погребением умерших и организацией похоронного дела в Российской Федерации, установлены Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон № 8-ФЗ).
Согласно статье 9 Закон № 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
Перечисленные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба).
Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе в десятидневный срок со дня обращения этой службы.
Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Статьей 25 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.
Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления.
Согласно статье 29 Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших.
Порядок деятельности специализированных служб определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Таким образом, по смыслу Закона № 8-ФЗ основной целью создаваемой органами местного самоуправления специализированной службы является оказание на безвозмездной основе перечня услуг по погребению, предусмотренных статьей 9 указанного Закона.
В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Из содержания части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В силу части 4 статьи 51 названного Закона органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, а равно некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
Постановлением администрации от 14.01.2011 № 4 (в редакции постановления от 15.03.2012 № 228) функциями специализированной службы наделено муниципальное казенное учреждение "Отдел жилищно-коммунального хозяйства, строительства и ремонта".
Пунктом 2.1 Положения предусмотрено, что специализированная служба оказывает на безвозмездной основе перечень услуг по погребению, предусмотренный статьей 9 Закона № 8-ФЗ.
Вместе с тем пунктом 2.5 Положения предусмотрено, что специализированная служба вправе предоставлять услуги по погребению сверх гарантированного перечня за счет средств лиц, взявших на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Согласно пункту 2.6 Положения стоимость дополнительных услуг по погребению, предоставляемых специализированной службой сверх гарантированного перечня услуг по погребению, определяется в порядке, установленном для определения тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.
Согласно абзацу 2 пункта 3.1 Положения в обязанности специализированной службы входит погребение умерших, в том числе оказание гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе.
Таким образом, из анализа пунктов 2.5, 2.6 и 3.1 Положения прокурором сделан верный вывод о том, что администрация наделила специализированную службу как полномочиями, вытекающими из Закона № 8-ФЗ, так и полномочиями по оказанию услуг сверх гарантированного перечня услуг по погребению.
Поскольку дополнительные услуги оказываются на возмездной основе (за счет средств лица, осуществляющего погребение), то оказывая такие услуги (хотя и по тарифам, утвержденным ей администрацией), специализированная служба становится хозяйствующим субъектом - участником рынка ритуальных услуг.
Вместе с тем из пункта 3.3 Положения следует, что специализированная служба обеспечивает (контролирует) соблюдение норм отвода каждого земельного участка на погребение и размеров подготавливаемых могил, правил подготовки могил, санитарных норм и правил погребения, правил пожарной безопасности.
Согласно п. 2.10 Положения специализированная служба обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению.
Абзацем 6 пункта 3.1 Положения предусмотрена обязанность специализированной службы выявлять случаи недобросовестного самостоятельного исполнения юридическими и физическими лицами ритуальных услуг и сообщать о них в органы местного самоуправления.
Таким образом, из Положения усматривается, что специализированная служба наделена администрацией функциями контроля и учета (администрирования) в соответствующей сфере.
Следовательно, оспариваемые нормы Положения допускают совмещение специализированной службой функций органа местного самоуправления и функций хозяйствующего субъекта.
Федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации такое совмещение не предусмотрено.
При таких обстоятельствах Положение в части пунктов 2.5, 2.6, абзаца первого пункта 3.1 в части слов "погребение умерших, в том числе" не соответствует статье 15 Закона о защите конкуренции.
По тем же основаниям суд считает не соответствующим Закону о защите конкуренции и оспариваемый прокурором абзац 4 пункта 3.3 Положения, которым в обязанности специализированной службы вменено оказание возмездных услуг по предоставлению гражданам напрокат инвентаря для производства погребения, для ухода за могилой.
Абзацами 3, 6 и 7 пункта 3.3 Положения предусмотрено, что специализированная служба должна обеспечить:
- поддержание в установленном порядке захоронений умерших, не имеющих близких родственников, а также заброшенных захоронений (подсыпка могил, обновление табличек с номером, выравнивание памятников, обелисков);
- проведение мероприятий по уходу за зелеными насаждениями общего пользования и внесение предложений по озеленению территории кладбища;
- содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, машин и механизмов, переданного специализированной службе, для оказания услуг.
Таким образом, администрация отнесла к ведению специализированной службы содержание общественных кладбищ.
В данной части суд не усматривает противоречия Положения действующему федеральному законодательству.
В соответствии со статьей 18 Закона № 8-ФЗ общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.
На общественных кладбищах погребение может осуществляться с учетом вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций.
На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона. На общественных кладбищах для погребения умерших (погибших), указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, могут создаваться воинские участки.
Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
Содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа (п. 23 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ).
Из приведенных норм права следует, что содержание общественных кладбищ является одной из публичных функций органа местного самоуправления. Реализация данной функции осуществляется в данном случае специализированной службой.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.
Указанная правовая позиция выражена, в частности, в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - Президиум ВАС) от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10.
Прокурор, оспаривая абзацы 3, 6 и 7 пункта 3.3 Положения, также ссылался на упомянутые выше постановления Президиума ВАС. Однако суд считает, что прокурор неверно истолковал данную правовую позицию применительно к настоящему делу.
Смысл указанной правовой позиции Президиума ВАС заключается в том, что орган местного самоуправления не вправе передавать полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе по содержанию общественных кладбищ хозяйствующему субъекту. Поскольку в данном случае специализированная служба не является хозяйствующим субъектом, то администрация правомерно наделила ее упомянутыми полномочиями.
Руководствуясь статьями 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Требования заместителя прокурора Свердловской области удовлетворить частично.
Признать Положение о порядке деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела в Нижнетуринском городском округе, утвержденное постановлением Администрации Нижнетуринского городского округа от 14.01.2011 № 4 (в редакции постановлений от 15.03.2012 № 228 и от 06.03.2014 № 286),
в части пунктов 2.5, 2.6, абзаца первого пункта 3.1 в части слов "погребение умерших, в том числе" и абзаца 4 пункта 3.3
не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" и не действующим.
В удовлетворении остальной части требований отказать.
Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья
Ю.К.КИСЕЛЕВ

Судьи
Л.Ф.САВИНА
В.В.ОКУЛОВА


------------------------------------------------------------------