АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 8 мая 2014 г. по делу № А60-7606/2014

Резолютивная часть объявлена 29 апреля 2014 года
В полном объеме изготовлено 08 мая 2014 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи Киселева Ю.К., судей Хомяковой С.А., Водолазской С.Н. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Качуриной А.С.
рассмотрел в судебном заседании 29.04.2014 дело по заявлению
заместителя прокурора Свердловской области (далее - прокурор)
к Администрации Горноуральского городского округа (ИНН 6648000629, далее - администрация)
об оспаривании нормативного правового акта.
В судебном заседании приняли участие представители:
прокурора - Поль К.В. (доверенность № 8/2-15-13 от 20.06.2013);
администрации - Яговкин А.С. (доверенность от 24.03.2014).

Прокурор 28.02.2014 обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании незаконным и недействующим Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Горноуральского городского округа (далее - Положение), утвержденного постановление администрации от 22.07.2013 № 1654, в части ст. 4 в части слов "которая находится в юрисдикции муниципального казенного учреждения "Служба пригородных кладбищ", абз. 16 ст. 5, пунктов 3, 3.1, 3.2, п. 3 ст. 9 в части слов "которое выделит муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела", п. 1 ст. 18, п. 1 ст. 19, п. 2 ст. 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 6 ст. 21 в части слов "и производится только с разрешения и обязательной регистрацией муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 7 ст. 21, п. 8 ст. 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 16 ст. 21 в части слов "разрешения муниципальной специализированной службы по вопросам похоронного дела", п. 2 ст. 22 в части слов "муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", п. 4 ст. 22 в части слов "на основании данных муниципальной специализированной службы", п. 11 ст. 22 в части слов "при условии уведомления (разрешения на установку ритуального надгробия) муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", предложение второе п. 1 ст. 23, второго предложения ст. 25.
В судебном заседании прокурор заявил об изменении предмета требований и просил признать незаконным и недействующим Положение в следующей части: абзаца шестнадцатого статьи 5, пункта 3 статьи 5, подпункта 9 пункта 3.2 статьи 5, пункта 1 статьи 19, пункта 2 статьи 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", пункта 8 статьи 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", второго предложения статьи 25.
Изменение предмета требований принято судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
По мнению прокурора в оспариваемой им части Положение не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В обоснование заявленного требования прокурор следующее.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения законодательством не предусмотрена. Наделение муниципальной специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой органами местного самоуправления, полномочиями по выдаче разрешений на захоронение, отводу мест для захоронения, выдаче разрешений на установку надмогильных сооружений, содержанию кладбищ и т.п. создает преимущественные условия для деятельности муниципального учреждения, созданного органом местного самоуправления, как хозяйствующего субъекта по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на том же рынке услуг.
Оспариваемый нормативный правовой акт ставит муниципальное учреждение в преимущественное положение перед иными хозяйствующими субъектами и объективно создает препятствия для осуществления конкурентного вида деятельности иным субъектам, предусматривает наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, а также контрольными и надзорными функциями в отношении деятельности иных хозяйствующих субъектов.
26.03.2014 администрация представила отзыв, требования признала частично по следующим основаниям.
Полномочия по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения администрацией были реализованы путем создания Муниципального казенного учреждения "Служба пригородных кладбищ", осуществляющего оказание услуг, выполнение работ и исполнение муниципальных функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов местного самоуправления.
Все кладбища, находящиеся на территории Горноуральского городского округа, являются муниципальными (общественными). Администрации кладбищ, как таковые отсутствовали. Ранее содержанием кладбищ никто не занимался, захоронения на части кладбищ происходили стихийно, мусор на кладбищах не собирался и не вывозился. С момента создания учреждения на кладбищах появились сотрудники учреждения, следящие за чистотой кладбищ. Периметр части кладбищ был огорожен заборами, на всех кладбищах планируется обустроить площадки для сбора и вывоза мусора. Работа учреждения направлена на улучшение условий пребывания посетителей на кладбищах, на развитие инфраструктуры, на создание условий для реализации прав граждан. Захоронением учреждение не занимается, так не имеет для этого возможности, а осуществляют захоронение коммерческие организации, работающие на территории округа на конкурентной основе.
Для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, не проживающих постоянно на территории округа, гарантируется погребение в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативно-правовыми актами Горноуральский городской округ, место под захоронение умерших будет отводиться только на свободном участке, которое выделит муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела, согласно санитарных норм, утвержденных Главным санитарным врачом Российской Федерации.
Обязанность получения разрешения на изъятие останков и урн с прахом из мест захоронений установлена с целью исключения бесконтрольного изъятия останков и урн с прахом, и с целью обеспечения выполнения требований, установленных Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июня 2011 г. № 84 "Об утверждении СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения". Нормы законодательства, запрещающие установления обязанности получения разрешения администрацией не известны. При подготовке проекта Положения были изучены схожие нормативные акты других муниципальных образований Свердловской области и иных областей, в том числе города Москвы и Санкт-Петербурга, устанавливающие аналогичные требования при изъятии останков и урн с прахом.
В судебном заседании администрация заявила, что с требованиями прокурора полностью согласна.
Суд

установил:

Постановлением администрации от 22.07.2013 № 1654 утверждено Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Горноуральского городского округа (далее - Положение).
Положение опубликовано в газете "Пригородная газета" № 30 от 26.07.2013.
В соответствии с абзацем 16 статьи 5 Положения для оказания услуг, перечисленных в пп. 1.1 - 1.5 ст. 5 Положения, специализированные службы по вопросам похоронного дела, предварительно заключают договор на оказание ритуальных услуг с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Пунктом 3 статьи 5 Положения предусмотрено, что в перечисленных выше пп. 1.1 и 1.2 (прием заказа и заключение договора на организацию похорон; все услуги по захоронению и перезахоронению) муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела заключает договора с зарегистрированными и работающими на территории округа организациями похоронного назначения, которые будут осуществлять ритуальную деятельность, согласно ФЗ РФ № 8 "О похоронном деле", в своей же деятельности - муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела предоставляет следующее.
Целью деятельности муниципальной специализированной службы по вопросам похоронного дела является организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения (п. 3.1).
Согласно пункту 3.2 статьи 5 Положения для достижения указанных целей муниципальная специализированная служба по вопросам похоронного дела может осуществлять в установленном порядке следующие виды деятельности: 1) выдача разрешений на захоронения; 2) отвод мест для захоронения; 3) выдача паспорта на захоронения; 4) выдача справок о захоронениях (в том числе архивных); 5) выдача разрешений на установку надмогильных сооружений с последующей регистрацией в книге учета; 6) проведение инвентаризации захоронений; 7) ведение книг захоронений в том числе их обновление, хранение и прочее); 8) регистрация захоронений умерших в регистрационной книге; 9) содержание кладбищ и мемориалов Горноуральского городского округа.
В соответствии с пунктом 1 статьи 19 Положения специализированные службы по вопросам похоронного дела, зарегистрированные и работающие на территории кладбищ, расположенных на территории округа, которые в соответствии с настоящим Положением оказывают ритуальные, обрядовые, юридические, а также иные виды услуг, связанные с погребением умерших, осуществляют свою деятельность на основании договора заключенного с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела, которая обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению.
Согласно пункту 2 статьи 19 Положения специализированные службы по вопросам похоронного дела предоставляют населению ритуальные услуги, указанные в пунктах 1.1 - 1.5 части 1 статьи 5 настоящего Положения и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела.
В соответствии с пунктом 8 статьи 21 Положения для удовлетворения потребностей населения в предоставлении ритуальных услуг, по специальному заказу граждан, на возмездной основе, организациями, осуществляющими деятельность в сфере похоронного дела и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела, может выполняться комплекс работ по благоустройству мест под создание семейных (родовых) захоронений на кладбищах как непосредственно при погребении умерших граждан, так и для будущих захоронений гробом или урной с прахом.
Согласно статье 25 Положения гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Горноуральского городского округа, могут предоставляться участки земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений бесплатно, для лиц, не проживающих на территории Горноуральского городского округа, возможно возмездное предоставление услуг. Порядок их предоставления определяется муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Полагая, что Положение в части абзаца шестнадцатого статьи 5, пункта 3 статьи 5, подпункта 9 пункта 3.2 статьи 5, пункта 1 статьи 19, пункта 2 статьи 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", пункта 8 статьи 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", второго предложения статьи 25 не соответствует Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), Федеральному закону от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Суд считает, что требования прокурора следует удовлетворить частично по следующим основаниям.
В соответствии с частью 2 статьи 194 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В силу части 5 статьи 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.
Правовые основы отношений, связанных с погребением умерших и организацией похоронного дела в Российской Федерации, установлены Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон № 8-ФЗ).
Согласно статье 9 Закон № 8-ФЗ супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению: 1) оформление документов, необходимых для погребения; 2) предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; 3) перевозка тела (останков) умершего на кладбище (в крематорий); 4) погребение (кремация с последующей выдачей урны с прахом).
Перечисленные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба).
Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего.
Статьей 25 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.
Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами, создаваемыми органами местного самоуправления.
Согласно статье 29 Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления создают специализированные службы, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Таким образом, по смыслу Закона № 8-ФЗ основной целью создаваемой органами местного самоуправления специализированной службы является оказание на безвозмездной основе перечня услуг по погребению, предусмотренных статьей 9 указанного Закона.
Услуги, предоставляемые сверх гарантированного перечня услуг по погребению, носят возмездный характер и могут оказываться иными лицами - хозяйствующими субъектами.
В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Из содержания части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В силу части 4 статьи 51 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, определяют цели, условия и порядок их деятельности.
В соответствии с частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.
Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, а равно некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
Согласно статье 4 Положения похоронное дело в Горноуральском городском округе - это отрасль хозяйства, включающая в себя деятельность по оказанию ритуальных, обрядовых, юридических, а также иных видов услуг, связанных с погребением умерших, созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения (кладбищ, стен скорби, салонов-магазинов (бюро) ритуального обслуживания, мастерских по изготовлению надмогильных сооружений и так далее), которая находится в юрисдикции муниципального казенного учреждения "Служба пригородных кладбищ".
Из пункта 3.2 статьи 5 Положения следует, что помимо оказания на безвозмездной основе перечня услуг по погребению, предусмотренных статьей 9 Закона № 8-ФЗ, специализированная служба осуществляет также 1) выдачу разрешений на захоронения; 2) отвод мест для захоронения; 3) выдачу паспорта на захоронения; 4) выдачу справок о захоронениях (в том числе архивных); 5) выдачу разрешений на установку надмогильных сооружений с последующей регистрацией в книге учета; 6) проведение инвентаризации захоронений; 7) ведение книг захоронений (в том числе их обновление, хранение и прочее); 8) регистрацию захоронений умерших в регистрационной книге; 9) содержание кладбищ и мемориалов Горноуральского городского округа.
Таким образом, из анализа статей 2, 4, пункта 3.2 статьи 5 Положения следует, что администрация наделила специализированную службу полномочиями по регулированию, контролю и учету в сфере организации похоронного дела.
Вместе с тем в таком случае специализированная служба не может быть одновременно наделена и функциями хозяйствующего субъекта, поскольку такое совмещение запрещено частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а федеральными законами, указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации такое совмещение не предусмотрено.
Кроме того, частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается, в том числе, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:
- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;
- установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;
- установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.
Вместе с тем оспариваемые прокурором нормы Положения предусматривают обязанность для иных специализированных служб по вопросам похоронного дела - хозяйствующих субъектов, которые оказывают ритуальные, обрядовые, юридические, а также иные виды услуг, связанные с погребением умерших, осуществлять такую деятельность на основании договора, заключенного с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Однако возможность установления такого ограничения деятельности хозяйствующих субъектов не предусмотрена ни Законом № 8-ФЗ, ни иными нормативными правовыми актами.
Более того вторым предложением статьи 25 Положения администрация наделила специализированную службу и полномочием по нормативному регулированию в сфере предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений.
Вместе с тем наделение специализированной службы таким полномочием органа местного самоуправления не предусмотрено ни Законом № 8-ФЗ, ни Законом № 131-ФЗ, ни иными нормативными правовыми актами.
При таких обстоятельствах суд считает, что Положение в части абзаца шестнадцатого статьи 5, пункта 3 статьи 5, пункта 1 статьи 19, пункта 2 статьи 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", пункта 8 статьи 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", второго предложения статьи 25 не соответствует Закону о защите конкуренции, Законам № 8-ФЗ и № 131-ФЗ.
Согласно подпункту 9 пункта 3.2 статьи 5 Положения специализированная служба может осуществлять в установленном порядке содержание кладбищ и мемориалов Горноуральского городского округа.
В данной части суд не усматривает противоречия Положения действующему федеральному законодательству.
В соответствии со статьей 18 Закона № 8-ФЗ общественные кладбища предназначены для погребения умерших с учетом их волеизъявления либо по решению специализированной службы по вопросам похоронного дела. Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления.
На общественных кладбищах погребение может осуществляться с учетом вероисповедальных, воинских и иных обычаев и традиций.
На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона. На общественных кладбищах для погребения умерших (погибших), указанных в статье 11 настоящего Федерального закона, могут создаваться воинские участки. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.
Содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа (п. 23 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ).
Из приведенных норм права следует, что содержание общественных кладбищ является одной из публичных функций органа местного самоуправления. Реализация данной функции осуществляется в данном случае специализированной службой.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.
Указанная правовая позиция выражена, в частности, в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - Президиум ВАС) от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10.

Прокурор, оспаривая абзацы 3, 6 и 7 пункта 3.3 Положения, также ссылался на упомянутые выше постановления Президиума ВАС. Однако суд считает, что прокурор неверно истолковал данную правовую позицию применительно к настоящему делу.
Смысл указанной правовой позиции Президиума ВАС заключается в том, что орган местного самоуправления не вправе передавать полномочия по решению вопросов местного значения, в том числе по содержанию общественных кладбищ хозяйствующему субъекту.
Однако в данном случае специализированная служба создана в форме муниципального казенного учреждения, которое, как было указано выше, создано исключительно в целях реализации полномочий органа местного самоуправления в сфере организации похоронного дела и следовательно, не вправе заниматься в той же сфере предпринимательской деятельностью, то есть не является хозяйствующим субъектом и участником рынка, поэтому администрация правомерно наделила ее упомянутыми полномочиями.
Руководствуясь ст. 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

Требования заместителя прокурора Свердловской области удовлетворить частично.
Признать Положение об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории Горноуральского городского округа, утвержденное постановлением Администрации Горноуральского городского округа от 22.07.2013 № 1654, в части абзаца шестнадцатого статьи 5, пункта 3 статьи 5, пункта 1 статьи 19, пункта 2 статьи 19 в части слов "и предусмотренные в договоре с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", пункта 8 статьи 21 в части слов "и заключившими возмездный договор с муниципальной специализированной службой по вопросам похоронного дела", второго предложения статьи 25 не соответствующим Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 12.01.1996 № 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и недействующим.
Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья
Ю.К.КИСЕЛЕВ

Судьи
С.А.ХОМЯКОВА
С.Н.ВОДОЛАЗСКАЯ


------------------------------------------------------------------