АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 14 мая 2014 г. по делу № А60-6930/2014

Резолютивная часть решения объявлена 14 мая 2014 года
Полный текст решения изготовлен 14 мая 2014 года
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего Н.Н. Присухиной, судей С.О. Ивановой, О.В. Гаврюшина при ведении протокола судебного заседания помощником судьи М.А. Казанцевой рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению
Заместитель прокурора Свердловской области
к Главе городского округа Верхотурский
с участием третьего лица - МУ "Бюро ритуальных услуг"
о признании нормативного правового акта недействующим
при участии в судебном заседании
от заявителя: О.А. Костина, представитель по доверенности № 8/2-15-13 от 26.09.2013,
от заинтересованного лица и от третьего лица представители в судебное заседание не явились. О времени, месте рассмотрения дела надлежащим образом извещены, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Лицам, участвующим в деле, процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду, ходатайств не заявлено.

Заместитель прокурора Свердловской области обратился в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Главе администрации городского округа Верхотурский:
- о признании пунктов 3.2, 3.2.1, 3.2.2 - 3.2.9, 3.2.12, 3.2.13, 3.3 в части слов "за устройство и содержание мест погребений", 3.5, 3.6, 3.8 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский, утвержденного постановлением главы администрации городского округа № 882 от 18.12.2006 в редакции постановления главы администрации городского округа Верхотурский № 47 от 28.01.2009 "О внесении изменений в постановление главы администрации городского округа Верхотурский от 18.12.2006 № 882 "Об утверждении порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский" противоречащими ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктам 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" № 8-ФЗ от 12.01.1996, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации";
- о признании недействующими пункты 3.2, 3.2.1, 3.2.2 - 3.2.9, 3.2.12, 3.2.13, 3.3 в части слов "за устройство и содержание мест погребений", 3.5, 3.6, 3.8 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский, утвержденного постановлением главы администрации городского округа № 882 от 18.12.2006 в редакции постановления главы администрации городского округа Верхотурский № 47 от 28.01.2009 "О внесении изменений в постановление главы администрации городского округа Верхотурский от 18.12.2006 № 882 "Об утверждении порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский".
В основном судебном заседании в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ заявитель уточнил заявленные требования и просит:
- признать пункты 2.6, 3.2, 3.2.1, 3.2.2 - 3.2.9, 3.2.12, 3.2.13, 3.3 в части слов "за устройство и содержание мест погребений", 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.8 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский, утвержденного постановлением главы администрации городского округа № 882 от 18.12.2006 в редакции постановления главы администрации городского округа Верхотурский № 47 от 28.01.2009 "О внесении изменений в постановление главы администрации городского округа Верхотурский от 18.12.2006 № 882 "Об утверждении порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский" противоречащими ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктам 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" № 8-ФЗ от 12.01.1996, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации";
- признать недействующими пункты 3.2, 3.2.1, 3.2.2 - 3.2.9, 3.2.12, 3.2.13, 3.3 в части слов "за устройство и содержание мест погребений", 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.8 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский, утвержденного постановлением главы администрации городского округа № 882 от 18.12.2006 в редакции постановления главы администрации городского округа Верхотурский № 47 от 28.01.2009 "О внесении изменений в постановление главы администрации городского округа Верхотурский от 18.12.2006 № 882 "Об утверждении порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский".
Судом уточнения заявленных требований приняты.
Определением от 28 апреля 2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, привлечено третье лицо МУ "Бюро ритуальных услуг".
Рассмотрев материалы дела, суд

установил:

Постановлением главы администрации городского округа Верхотурский № 882 от 18.12.2006 "Об утверждении порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский" утвержден "Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский".
"Порядок деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский" утвержден постановлением Главы администрации городского округа № 882 от 18.12.2006, является муниципальным нормативным правовым актом, поскольку издан в установленном порядке управомоченным органом местного самоуправления, обязателен для неопределенного круга лиц, рассчитан на неоднократное применение, направлен на урегулирование общественных отношений в области похоронного дела.
Постановление главы администрации городского округа Верхотурский № 882 от 18.12.2006 опубликовано в газете "Новая жизнь" № 2 от 12.01.2007.
Постановлением главы администрации городского округа Верхотурский № 47 от 28.01.2009 "О внесении изменений в постановление главы администрации городского округа Верхотурский от 18.12.2006 № 882 "Об утверждении порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский" в указанный правовой акт внесены изменения.
Постановление главы администрации городского округа Верхотурский № 47 от 28.01.2009 опубликовано в газете "Верхотурская неделя" № 4 от 05.02.2009.
На основании ч. 1 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Частью 4 ст. 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.
В соответствии со ст. 78 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ от 06.10.2003 решения органа местного самоуправления могут быть обжалованы в арбитражный суд в установленном порядке.
В соответствии со ст. ст. 52, 192 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим, если полагает, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, суд пришел к выводу о том, что требования заявителя подлежат удовлетворению.
В соответствии с п. 1.3 организация похоронного дела на территории городского округа Верхотурский осуществляется администрацией городского округа Верхотурский. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
На территории городского округа Верхотурский специализированной службой по вопросам похоронного дела является муниципальное учреждение "Бюро ритуальных услуг".
Согласно п. 2.6 Порядка МУ "Бюро ритуальных услуг" имеет право оказывать дополнительные платные услуги, связанные с погребением и похоронным делом, сверх гарантированного перечня услуг по погребению.
В соответствии с п. 3.2 Порядка "Бюро ритуальных услуг" обязано содержать муниципальное кладбище в надлежащем состоянии и обеспечивать: своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовку регистрационных знаков, установку памятников и уход за могилами (п. 3.2.1), соблюдение установленной нормы отвода каждого земельного участка для захоронения и правил подготовки могил (п. 3.2.2), содержание в исправном состоянии зданий, инженерного оборудования, территории кладбища, ее ограды, дорог, площадок и их ремонт (п. 3.2.3), уход за зелеными насаждениями на всей территории кладбища, их полив и обновление (п. 3.2.4), сохранность и исправность землеройной техники, транспортных средств, механизмов и инвентаря (п. 3.2.5), удаление с могил и вывоз с территории кладбища засохших цветов и венков (п. 3.2.6), систематическую уборку всей территории кладбища и своевременный вывоз мусора (п. 3.2.7), предоставление гражданам напрокат инвентаря для ухода за могилами (лопаты, грабли, ведра и т.п.) (п. 3.2.8), содержание в надлежащем порядке братских могил, памятников и могил, находящихся под охраной государства (п. 3.2.9), сохранность машин, механизмов, инвентаря, памятников и прочего (п. 3.2.12), в летнее время систематически наполнять емкости с водой для полива зеленых насаждений, а в зимнее время систематически очищать пешеходные дорожки кладбища от снега (п. 3.2.13).
В соответствии с п. 3.3 МУ "БРУ" несет юридическую ответственность за устройство и содержание мест погребений.
Согласно п. 3.4 МУ "БРУ" обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению.
Пунктами 3.5 и 3.6, 3.8 Порядка предусмотрено, что на муниципальном кладбище для соблюдения норм выделения земельного участка на месте погребения и санитарных норм работы по раскопке места погребения и установке надгробных сооружений осуществляет исключительно МУ "БРУ". Оформление заказов на дополнительные услуги: рытье могил, установка надмогильных сооружений, осуществление ухода за местом захоронения, снятие надгробия - производится только через администрацию МУ "БРУ". Учреждение обязано отслеживать случаи недобросовестного выполнения оказанных ритуальных услуг юридическими и физическими лицами и сообщать о них в попечительский совет.
В ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 № 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 № 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".
Под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (п. 5 ст. 4 Закона о защите конкуренции).
В пунктах 1 и 4 ст. 18 Закона о погребении установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ. Согласно п. 2 ст. 25 названного Закона организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. При этом погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
В силу п. 23 ч. 1 ст. 16 Закона о местном самоуправлении организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений ч. 3 ст. 17 и ч. 1 ст. 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.
Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения указанными законами не предусмотрена.
Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 от 18.05.2011 № 17206/10.
В соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела. Передача функции органа местного самоуправления по содержанию и ведению муниципального земельного архива законодательством не предусмотрена.
Кроме того, Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ специализированная организация не наделена контрольными и надзорными функциями в отношении деятельности иных хозяйствующих субъектов.
Таким образом, отнесенные к компетенции органа местного самоуправления вопросы организации похоронного дела решены в пунктах 3.2, 3.2.2 - 3.2.9, 3.2.12, 3.2.13, 3.3 в части слов "за устройство и содержание мест погребений", п. 3.6, п. 3.8 Порядка с нарушением требований ч. 3 ст. 15 Закона о защите конкуренции, пунктов 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Закона о погребении, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Закона о местном самоуправлении, п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".
Согласно п. 22 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Из содержания ч. 1 ст. 17 Закона № 131-ФЗ следует, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселения, муниципальные районы и городские округа обладают полномочиями, в частности, по созданию муниципальных предприятий и учреждений, финансированию муниципальных учреждений, формированию и размещению муниципального заказа, установлению тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами.
В силу ч. 4 ст. 51 названного Закона органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Частью 2 ст. 25 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.
В соответствии со ст. 29 указанного Закона органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с названным Федеральным законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.
Статьями 6, 9, 10, 12 Закона № 8-ФЗ предусмотрено, что услуги по погребению умерших могут оказываться и иными организациями или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими деятельность в этой сфере. Специализированные же службы создаются органами местного самоуправления с целью реализации предусмотренных ст. 9 указанного Закона гарантий, которые заключаются в возможности бесплатного получения лицом, взявшим на себя обязанности по погребению, определенного указанной статьей перечня услуг, с последующим возмещением специализированной службе их стоимости в порядке, предусмотренном в п. 3 данной статьи.
При этом следует иметь в виду положения ст. 49 ГК РФ, устанавливающей право коммерческих организаций, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом.
Системный анализ норм Закона № 8-ФЗ свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями. На специализированные организации возложены лишь дополнительные обязанности по реализации предусмотренных Законом гарантий по предоставлению бесплатных услуг с последующим возмещением понесенных затрат в пределах и порядке, предусмотренных Законом.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.
Наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела полномочиями по подготовке могил, захоронению умерших, урн с прахом или праха после кремации, подготовке регистрационных знаков, установке памятников и уходу за могилами, равно как и закрепление в императивном порядке единоличных полномочий МУ "БРУ" по ведению работ по раскопке места погребения, установке надгробных сооружений, сверх гарантированного перечня, предусмотренного ст. 9 Закона № 8-ФЗ, ограничивают возможность осуществления иными хозяйствующими субъектами деятельности в сфере предоставления услуг по погребению, поскольку создает преимущественное положение для определенного хозяйствующего субъекта - МУ "БРУ" на данном рынке услуг.
Таким образом, пункты 2.6, 3.2.1, 3.5 Порядка противоречат ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Оспариваемый нормативный правовой акт ставит муниципальное учреждение в преимущественное положение перед иными хозяйствующими субъектами и объективно создает препятствия для осуществления конкурентного вида деятельности иным субъектам, предусматривает наделение хозяйствующего субъекта функциями органа местного самоуправления, а также контрольными и надзорными функциями в отношении деятельности иных хозяйствующих субъектов.
При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат удовлетворению.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

1. Заявленные требования удовлетворить.
2. Признать недействующими пункты 2.6, 3.2, 3.2.1, 3.2.2 - 3.2.9, 3.2.12, 3.2.13, 3.3 в части слов "за устройство и содержание мест погребений", 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.8 Порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский, утвержденного постановлением главы администрации городского округа № 882 от 18.12.2006 в редакции постановления главы администрации городского округа Верхотурский № 47 от 28.01.2009 "О внесении изменений в постановление главы администрации городского округа Верхотурский от 18.12.2006 № 882 "Об утверждении порядка деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела на территории городского округа Верхотурский", как не соответствующие ч. 1, 3 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", пунктам 1 и 4 ст. 18, п. 2 ст. 25 Федерального закона "О погребении и похоронном деле" № 8-ФЗ от 12.01.1996, п. 23 ч. 1 ст. 16, ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", п. 4 ст. 4 Федерального закона от 22.10.2004 № 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".
3. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
4. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий
Н.Н.ПРИСУХИНА

Судьи
С.О.ИВАНОВА
О.В.ГАВРЮШИН


------------------------------------------------------------------