УСТАВНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 3 июня 2014 года

ПО ДЕЛУ О СООТВЕТСТВИИ УСТАВУ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПУНКТА 11.6 РЕГЛАМЕНТА ДУМЫ КУШВИНСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА,
УТВЕРЖДЕННОГО РЕШЕНИЕМ ДУМЫ КУШВИНСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА
ОТ 9 ДЕКАБРЯ 2011 ГОДА № 1 "О РЕГЛАМЕНТЕ
ДУМЫ КУШВИНСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА",
В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ О.В. ШАГИВАЛЕЕВА

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей Н.А. Жилина, А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько,
с участием заявителя О.В. Шагивалеева, его представителя - адвоката Н.Н. Севастьянова и представителя Думы Кушвинского городского округа О.Н. Семеновой,
руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области пункта 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, утвержденного Решением Думы Кушвинского городского округа от 9 декабря 2011 года № 1 "О регламенте Думы Кушвинского городского округа".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение О.В. Шагивалеева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Уставу Свердловской области оспариваемое заявителем положение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.А. Жилина, объяснения заявителя, представителей заявителя и органа, принявшего оспариваемый акт, исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратился Шагивалеев Олег Валерьевич с запросом о соответствии Уставу Свердловской области пункта 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, утвержденного Решением Думы Кушвинского городского округа от 9 декабря 2011 года № 1 "О регламенте Думы Кушвинского городского округа".
Оспариваемый заявителем пункт 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа определяет, что "в случае чрезвычайной (кризисной) ситуации на территории городского округа, требующей немедленного решения Думы, глава городского округа вправе собрать экстренное заседание Думы в течение суток с оповещением депутатов любым доступным способом".
Решением Думы Кушвинского городского округа от 31 мая 2013 года № 173 О.В. Шагивалеев назначен главой Администрации Кушвинского городского округа, а 10 июня 2013 года решение о его назначении было отменено на экстренном заседании этого муниципального органа.
Заявитель полагает, что оспариваемая норма нарушает его права и не соответствует Уставу Свердловской области, поскольку проведение экстренных заседаний представительного органа местного самоуправления не предусматривается действующим законодательством. Кроме того, она необоснованно расширяет полномочия Главы Кушвинского городского округа.
Таким образом, предметом рассмотрения Уставным Судом в данном деле является пункт 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, утвержденного Решением Думы Кушвинского городского округа от 9 декабря 2011 года № 1 "О регламенте Думы Кушвинского городского округа".
2. Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (статья 1, часть 1) и устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В развитие этих положений статья 32 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1), включая право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2).
Из приведенных положений Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями ее статей 12, 130 и 131 следует, что местное самоуправление, которое также признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является необходимой формой осуществления власти народа, обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения, в том числе путем определения структуры органов местного самоуправления и формирования органов муниципальной власти.
Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что самостоятельность определяется пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Органы государственной власти в рамках своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление, в частности устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (пункты "в" и "е" статьи 71, пункты "б", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), в связи с чем местное самоуправление осуществляется в Свердловской области на основе общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 87 Устава Свердловской области).
Коллегиальный характер представительного органа местного самоуправления определяет основную форму его работы - заседание. Наделение его собственными полномочиями по решению вопросов местного значения обуславливает то, что этот орган сам определяет время и место проведения своих заседаний. При соблюдении общих правил, установленных законодательством, может состояться внеочередное заседание. Так, пункт 4 части 4 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляет право главы муниципального образования в пределах своих полномочий требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Регулирование вопросов организации местного самоуправления, включая деятельность представительного органа муниципального образования, осуществляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными нормативными правовыми актами (статьи 4, 7, 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
В соответствии с частью 3 статьи 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительный орган муниципального образования принимает решения по организационным вопросам своей деятельности. Указанный Федеральный закон не определяет периодичность проведения заседаний представительного органа муниципального образования, виды таких заседаний, порядок их созыва, следовательно, эти вопросы регулируются самим органом муниципального образования.
Порядок организации деятельности Думы Кушвинского городского округа определяется Регламентом, принимаемым Думой Кушвинского городского округа, который устанавливает периодичность, порядок созыва и проведения заседаний Думы и иных организационных форм ее деятельности, планирования работы, подготовки и принятия правовых актов, организации работы аппарата Думы городского округа и иные вопросы ее деятельности (пункт 8 статьи 20 Устава Кушвинского городского округа).
Регламент Думы Кушвинского городского округа закрепляет порядок созыва очередного, внеочередного и экстренного заседания, а также полномочия Главы городского округа - Председателя Думы по их созыву, в том числе его право созывать внеочередное и экстренное заседания. Разнообразие форм проведения заседаний представительного органа муниципального образования, их терминологическое обозначение, в том числе наличие "экстренного" заседания, не противоречит федеральному законодательству, так как вопрос организации деятельности представительного органа муниципального образования относится к его полномочию, при условии соблюдения обязательных общих требований федерального законодательства, и является реализацией конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления.
3. В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" "чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей".
Поскольку в оспариваемой норме кризисная ситуация употребляется совместно со словом "чрезвычайная" и дополняет его, следовательно, кризисная ситуация должна рассматриваться как ситуация, возникшая по иным причинам, которая может повлечь или повлекла аналогичные последствия, что и чрезвычайная ситуация. Именно такие последствия и могут обусловить "экстренность" заседания.
Определение действительности возникновения кризисной ситуации и целесообразности созыва экстренного заседания отнесено Думой Кушвинского городского округа к полномочию Главы муниципального образования.
По своему уставно-правовому смыслу оспариваемая норма не предполагает возможности для Главы муниципального образования произвольно созывать экстренное заседание представительного органа местного самоуправления и включать в повестку вопросы, которые по своему характеру и значению не являются чрезвычайными или кризисными.
Оценка наличия чрезвычайной (кризисной) ситуации, исходя из фактических обстоятельств дела, и, как следствие, законности действий Главы Кушвинского городского округа по созыву экстренного заседания, относится к компетенции суда общей юрисдикции, а не Уставного Суда Свердловской области.
Пункт 1 статьи 5 Устава Кушвинского городского округа воспроизводит положения статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", содержащей вопросы местного значения городского округа, к которым относятся, в том числе:
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа (подпункт 8);
организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории городского округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (подпункт 28);
создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории городского округа (подпункт 29);
участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявления терроризма и экстремизма в границах городского округа (подпункт 37);
разработка и осуществление мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, профилактику межнациональных (межэтнических) конфликтов (подпункт 46).
В соответствии с частью 1 статьи 37 и пунктом 9 части 10 статьи 35 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Устав Кушвинского городского округа возлагает полномочия по реализации данных вопросов на Администрацию городского округа, а контроль за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами своих полномочий относит к компетенции Думы Кушвинского городского округа (статья 29 и подпункт 9 пункта 1 статьи 2). Также в соответствии с пунктом 5 части 4 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и пунктом 1 статьи 26 Устава Кушвинского городского округа Глава Кушвинского городского округа обеспечивает осуществление органами местного самоуправления городского округа полномочий по решению вопросов местного значения.
Глава городского округа вправе требовать созыва внеочередного заседания Думы городского округа (подпункт 4 пункта 4 статьи 26 Устава Кушвинского городского округа), в том числе и в целях обеспечения надлежащего контроля со стороны Думы городского округа за деятельностью Администрации городского округа по исполнению возложенных на нее обязанностей.
Экстренный порядок созыва заседания представительного органа не исключает возможности ознакомления депутатов с проектами решений и иными материалами непосредственно в ходе заседания, а также допускает возможность переноса рассмотрения вопроса на следующее заседание Думы городского округа при необходимости более тщательного ознакомления с документами, при неподтвержденности экстренности заседания или по другим причинам и не обязывает депутатов голосовать в поддержку предложенного решения.
Закрепленная процедура принятия решений, при условии соблюдения установленных законодательством общих требований, обеспечивает ее коллегиальность и свободное волеизъявление депутатов.
Таким образом, пункт 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, утвержденного Решением Думы Кушвинского городского округа от 9 декабря 2011 года № 1 "О регламенте Думы Кушвинского городского округа", не противоречит Уставу Свердловской области, поскольку по своему уставно-правовому смыслу оспариваемая норма не предполагает возможности для Главы муниципального образования произвольно созывать экстренное заседание представительного органа местного самоуправления и включать в повестку вопросы, которые по своему характеру и значению не являются чрезвычайными или кризисными.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд

ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать соответствующим Уставу Свердловской области пункт 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, утвержденного Решением Думы Кушвинского городского округа от 9 декабря 2011 года № 1 "О регламенте Думы Кушвинского городского округа", с учетом уставно-правового смысла, выявленного в настоящем Постановлении.
2. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.
3. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области", газете "Кушвинский рабочий" и в "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".





ОСОБОЕ МНЕНИЕ
СУДЬИ УСТАВНОГО СУДА СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ Н.А. ЖИЛИНА

В соответствии со статьей 74 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" заявляю о своем несогласии с Постановлением Уставного Суда Свердловской области от 3 июня 2014 года о соответствии Уставу Свердловской области пункта 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, утвержденного Решением Думы Кушвинского городского округа от 9 декабря 2011 года № 1 "О регламенте Думы Кушвинского городского округа", в связи с запросом О.В. Шагивалеева.
1. Уставный Суд обоснованно подчеркивает, что Конституция Российской Федерации провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления (статья 1, часть 1) и устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством. Органы государственной власти в рамках своих полномочий по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации призваны оказывать регулирующее воздействие на местное самоуправление, в частности устанавливать общие принципы организации местного самоуправления, учитывая при этом цели государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации (пункты "в" и "е" статьи 71, пункты "б", "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
К таким принципам относятся, в частности, конституционные принципы равенства всех перед законом и судом, публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления.
Коллегиальный характер представительного органа местного самоуправления определяет основную форму его работы - заседание. При этом соблюдение принципа публичности и открытости при назначении, созыве, подготовке и проведении заседания обязательно на всех стадиях. По общему правилу коллегиальный представительный орган, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, сам определяет время и место проведения своих заседаний, которые называются очередными. Лишь в особых случаях, при соблюдении ряда условий, может состояться внеочередное заседание. Причем соблюдение принципа публичности и открытости и в этом случае обязательно, что видно на примере регулирования в Регламенте Думы Кушвинского городского округа созыва внеочередного заседания.
Так, для того чтобы состоялось и было правомочным такое заседание, требуется:
- решение Главы городского округа, которое оформляется его письменным распоряжением;
- это распоряжение должно быть доведено до сведения депутатов в установленном порядке;
- инициатор созыва заседания обязан представить проект повестки дня внеочередного заседания и согласованные проекты решений Думы по повестке дня заседания, которые также доводятся до сведения депутатов. Внеочередное заседание нельзя собрать ранее трех дней и позднее семи дней после принятия распоряжения о созыве внеочередного заседания.
Как видно, при проведении внеочередного заседания Думы Кушвинского городского округа городской Думой принимаются действенные меры, чтобы в работе этого муниципального органа и в условиях созыва внеочередного заседания не были нарушены демократические принципы осуществления народовластия через представительный орган и, в частности, принцип публичности и открытости деятельности.

Публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления закреплены в качестве основного принципа противодействия коррупции (статья 3 Федерального закона от 28 декабря 2008 года № 273-ФЗ). Соблюдение этого принципа обязательно, какими бы социально значимыми целями не мотивировалось отступление от этого принципа при принятии муниципальной нормы.
Включение в Регламент Думы Кушвинского городского округа оспариваемого заявителем нормативного положения позволяет Главе городского округа единолично по своему усмотрению в течение 24 часов собирать заседание этого органа без предложения депутатам проекта решения по вопросу, который предстоит решать. Такой созыв представительного органа ограничивает возможность депутатов лично принять участие в заседании, поскольку они выполняют эти обязанности на непрофессиональной основе, не позволяет обсудить проект предлагаемого решения на заседании комитета, фракции депутатов, проинформировать широкую общественность о предстоящем заседании, учесть мнение граждан по рассматриваемому вопросу. Более того, оспариваемая заявителем норма позволяет собрать на экстренное заседание только сторонников предлагаемого Главой округа решения и принять его, не выслушав иные точки зрения и вопреки мнению населения. Кроме того, такое право позволяет включить в повестку дня любой вопрос по усмотрению Главы округа, объявив прямо на очередном или внеочередном заседании, что будет проведено еще и экстренное заседание.
Осуществление коллегиальным органом, через который население должно реализовывать свое право на местное самоуправление, своих полномочий таким способом, как это предусмотрено в пункте 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, искажает правовую природу коллегиального органа публичной власти и нарушает принцип публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления.
2. В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации общеправовой критерий формальной определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, обусловленный природой нормативного регулирования в правовых системах, основанных на верховенстве права, непосредственно вытекает из закрепленных Конституцией Российской Федерации принципа юридического равенства (части 1 и 2 статьи 19) и принципа верховенства Конституции Российской Федерации и основанных на ней федеральных законов (часть 2 статьи 4, части 1 и 2 статьи 15). Неопределенность содержания правовых норм влечет неоднозначное их понимание и, следовательно, неоднозначное применение, создает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению указанных конституционных принципов, реализация которых не может быть обеспечена без единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года № 3-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 ноября 2003 года № 16-П и другие).
Признака неопределенности правовой нормы достаточно для ее дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип равенства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 года № 15-П). Этим конституционным принципом должны руководствоваться в процессе нормотворческой деятельности и органы местного самоуправления.
В силу Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" "чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей" (абзац 1 статьи 1).
В пункте 11.6 Регламента Кушвинской городской Думы использован схожий, но отличный от введенного федеральным законом термин - "чрезвычайная (кризисная) ситуация", без пояснения его содержания, а следовательно, без определения условий, при которых Глава городского округа может реализовать право, предусмотренное этим пунктом.
Согласно части 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого положения, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Из практики применения данного Положения Главой и Думой Кушвинского городского округа видно, что понятие "чрезвычайной (кризисной) ситуации" трактуется в ином смысле, чем это определено в федеральном законе, а в судебном заседании представитель Думы Кушвинского городского округа пояснила, что в регламенте имеются в виду иные отношения, связанные с социальными кризисами, а не с обстановкой на территории округа, сложившейся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия.
Как видно, в отличие от внеочередного заседания Думы, для созыва экстренного заседания не требуется соблюдения Главой городского округа обязательных условий, делающих заседание правомочным, а поскольку Регламент не определяет каких-либо признаков чрезвычайной (кризисной) ситуации, и, следовательно, передает право созыва заседания представительного органа одному лицу - Главе городского округа, который по своему усмотрению в любое время может обязать депутатов явиться на заседание, повестку дня которого определяет он же, то оспариваемое заявителем нормативное положение не отвечает требованию формальной определенности, а следовательно, нарушает принцип равенства.
Выявление Уставным Судом Свердловской области уставно-правового смысла оспариваемой заявителем нормы в Постановлении от 3 июня 2014 года не основано на части 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном суде Свердловской области".
Такое решение Уставного Суда представляется обоснованным только в том случае, если регулируемые этой нормой отношения затрагивают интересы широкого круга лиц, и сама норма соответствует Уставу Свердловской области, если из правоприменительной практики путем выявления уставно-правового смысла исключить такое ее применение, которое противоречит Уставу. Рассматриваемая Уставным Судом муниципальная норма при исключении того толкования, которое ей придается существующей правоприменительной практикой, вообще утрачивает практику применения. Соответственно, ее сохранение в том виде, который норма приобретает с учетом выявленной правоприменительной практики, не достигает целей нормативного регулирования, поскольку общественные отношения, которые призвана регулировать норма, не существуют реально. Определить ее место в системе существующего правового регулирования невозможно. К тому же следует учитывать, что теоретически возможное применение этой нормы и в этом виде приводит к нарушению принципа публичности и открытости деятельности органов местного самоуправления, что недопустимо. При таких обстоятельствах сохранение Постановлением Уставного Суда Свердловской области пункта 11.6 Регламента Думы Кушвинского городского округа, утвержденного Решением Думы Кушвинского городского округа от 9 декабря 2011 года № 1 "О регламенте Думы Кушвинского городского округа", в правовом поле является ошибочным. Уставный Суд должен был признать этот пункт, нарушающий принцип публичности и открытости деятельности муниципальных органов, а также конституционный принцип равенства всех перед законом, не соответствующим Уставу Свердловской области, его статье 87.


------------------------------------------------------------------