УСТАВНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 19 марта 2014 года

ПО ДЕЛУ О СООТВЕТСТВИИ УСТАВУ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
СТАТЬИ 48 ПРАВИЛ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ
ГОРОДСКОГО ОКРУГА - МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
"ГОРОД ЕКАТЕРИНБУРГ", УТВЕРЖДЕННЫХ РЕШЕНИЕМ
ЕКАТЕРИНБУРГСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ОТ 13 НОЯБРЯ 2007 ГОДА
№ 68/48, В ЧАСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЗОНЫ Ж-5
(ЗОНА МНОГОЭТАЖНОЙ ЖИЛОЙ ЗАСТРОЙКИ 5 И БОЛЕЕ ЭТАЖЕЙ)
ДЛЯ ТЕРРИТОРИИ, НАХОДЯЩЕЙСЯ В ГРАНИЦАХ УЛИЦ
ТУРИСТОВ - САМОЛЕТНОЙ - МРАМОРСКОЙ - ПАВЛОДАРСКОЙ
ГОРОДА ЕКАТЕРИНБУРГА, В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ГРАЖДАН
Б.П. ДЕМЕНЬШИНА, Н.И. БЛИНОВОЙ, И.П. ТОКМЯНИНОЙ И ДР.

Уставный Суд Свердловской области в составе председательствующего заместителя председателя Суда А.О. Казанцева, судей Н.А. Жилина, Н.Г. Крисько, В.Д. Мостовщикова,
с участием заявителей: А.В. Бакунина, Н.И. Блиновой, Т.Д. Куликовой, Рината Г. Мусаллямова, Рифата Г. Мусаллямова, Л.В. Пиляевой, В.А. Рожкова, Н.А. Таркашвили, И.П. Токмяниной, Л.А. Тонковой, Н.В. Усовой, Е.В. Чекановой, С.А. Шелякова;
представителя Екатеринбургской городской Думы В.В. Александрова и представителя Екатеринбургской городской Думы и Администрации города Екатеринбурга Е.Н. Нестерова,
руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос граждан Б.П. Деменьшина, Н.И. Блиновой, И.П. Токмяниной и др.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые в запросе положения.
Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Д. Мостовщикова, объяснения заявителей и представителей органа, принявшего оспариваемый акт, исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратились граждане, являющиеся собственниками земельных участков и индивидуальных жилых домов в городе Екатеринбурге по следующим адресам: Деменьшин Борис Павлович - ул. Павлодарская, 42/ул. Мраморская, 17; Блинова Наталья Игоревна - ул. Мраморская, 19; Токмянина Ирина Петровна - ул. Мраморская, 21; Таркашвили Нодари Акакиевич - ул. Мраморская, 23; Шеляков Сергей Александрович - ул. Мраморская, 25; Грубый Николай Иванович - ул. Мраморская, 27; Зырянова Анна Александровна - ул. Мраморская, 37; Тонкова Любовь Александровна - ул. Мраморская, 37а; Манькова Юлия Цезаревна - ул. Мраморская, 39; Ваноян Синара Наполеонович - ул. Мраморская, 41; Беспалова Валентина Яковлевна - ул. Павлодарская, 44/ул. Туристов, 2; Мусаллямов Ринат Гафиятуллович - ул. Туристов, 4; Бакунин Алексей Владимирович - ул. Туристов, 6 - 8; Мусаллямов Рифат Гафиятуллович - ул. Туристов, 14; Пиляева Людмила Владимировна - ул. Туристов, 14а; Чеканова Елена Владимировна - ул. Туристов, 16; Бобровская Зоя Трофимовна - ул. Туристов, 18; Куликова Татьяна Дмитриевна - ул. Туристов, 20; Зубакина Анастасия Владимировна - ул. Туристов, 22; Усова Надежда Васильевна - ул. Туристов, 24; Клочков Владимир Алексеевич - ул. Самолетная, 19а; Рожков Василий Алексеевич - ул. Самолетная, 17а (далее - территория, находящаяся в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга, на которой расположены земельные участки и индивидуальные жилые дома, принадлежащие заявителям) с запросом о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 (далее - Правила землепользования и застройки), в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга.
По мнению заявителей, оспариваемые нормы нарушают права собственников земельных участков и индивидуальных жилых домов, а их принятие противоречит принципу законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, в связи с чем оспариваемые нормы не соответствуют статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области.
Кроме того, заявители считают, что оспариваемые нормы порождают правовую неопределенность, что допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу.
Таким образом, предметом рассмотрения Уставным Судом Свердловской области в данном деле является статья 48 Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории, находящейся в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга, на которой расположены земельные участки и индивидуальные жилые дома, принадлежащие заявителям.
2. В Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (статья 2 Конституции Российской Федерации, статьи 2 и 18 Устава Свердловской области). Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).
Право частной собственности охраняется законом. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (части 1 и 2 статьи 35 Конституции Российской Федерации).
Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 1, 2 и 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации).
Утверждение правил землепользования и застройки, внесение в них изменений отнесено к вопросам местного значения городского округа, решаемым представительным органом местного самоуправления (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункт 3 части 3 статьи 8, часть 2 статьи 32, часть 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункт 27 пункта 2 статьи 9, статья 26 Устава муниципального образования "город Екатеринбург"). Следовательно, при принятии оспариваемых норм Екатеринбургская городская Дума действовала в рамках своих полномочий.
Существующие до настоящего времени планировка территории и использование земельных участков в границах улиц Туристов - Самолетная - Мраморская - Павлодарская - для целей индивидуального жилищного строительства - сложились в 30-е - 40-е годы XX века. Земельные участки на указанной территории предоставлялись гражданам в бессрочное пользование под строительство индивидуальных жилых домов на праве личной собственности. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами земельные участки, а также размещенные на них объекты недвижимости были оформлены заявителями в частную собственность, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации прав на земельные участки и объекты недвижимости, выданными в период с 2004 по 2012 годы.
Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 были утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург". Статья 48 указанных Правил отнесла территорию, находящуюся в границах улиц Туристов - Самолетная - Мраморская - Павлодарская, к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей). Последующими Решениями Екатеринбургской городской Думы "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург" статья 48 Правил землепользования и застройки излагалась в новой редакции, при этом содержание нормативного положения, оспариваемого заявителями, не менялось.
Поскольку принадлежащие заявителям объекты недвижимости имеют вид использования, который не поименован как разрешенный для территориальной зоны Ж-5, то указанные объекты являются не соответствующими Правилам землепользования и застройки, и их использование определяется правилами, установленными частями 8 - 10 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации (пункты 3 и 4 статьи 6 Правил землепользования и застройки).
В соответствии с частями 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, а реконструкция таких объектов может осуществляться только путем их приведения в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Следовательно, право пользования собственников земельных участков или объектов капитального строительства ставится под определенные условия и ограничивается, если вид разрешенного использования не соответствует градостроительному регламенту.
При осуществлении правового регулирования органам местного самоуправления следует руководствоваться общими правовыми, территориальными, организационными и экономическими принципами организации местного самоуправления, на основе которых оно и осуществляется (статья 87 Устава Свердловской области). В соответствии с Конституцией Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации к таким принципам относятся, в частности, принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, поддержания доверия к органам публичной власти, законности (статья 2 Конституции Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 2009 года № 9-П, от 20 апреля 2010 года № 9-П).
Применительно к правовому регулированию рассматриваемых отношений по утверждению правил землепользования и застройки городского округа граждане имеют право рассчитывать на соблюдение органами местного самоуправления принципа поддержания доверия к органам публичной власти, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимости внесения произвольных изменений в действующую систему норм. Сохранение разумной стабильности означает среди прочего обязанность органа местного самоуправления при изменении существенных условий городской планировки учитывать, что приоритетными являются права, сформировавшиеся на ранее действовавшем правовом регулировании, и законные ожидания участников, что условия эксплуатации земельных участков и потребительские свойства домовладений не будут ухудшаться в связи с изменением правового регулирования этих отношений.
Изучение материалов публичных слушаний по обсуждению проекта правил землепользования и застройки, Решения Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 свидетельствует о том, что при отнесении территории в границах улиц Туристов - Самолетная - Мраморская - Павлодарская к территориальной зоне Ж-5 и определении градостроительного регламента в ее пределах не учитывалось требование законодательства о возможности сочетания различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 4 части 1 статьи 34 и пункт 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Принятие нормативного правового акта, в котором не учтены условия, определенные законодательством, свидетельствует о нарушении принципа законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов.
Согласно части 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого положения, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Уставный Суд Свердловской области неоднократно обращался к проверке соответствия Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки. В частности, в Постановлении "По делу о соответствии Уставу Свердловской области статьи 48 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48, в связи с запросом гражданки И.И. Потаповой" от 16 апреля 2013 года, Уставный Суд указал, что "вводя новое правовое регулирование, орган местного самоуправления должен был исходить из того, что участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса и действенности государственной защиты наполняющих его прав, то есть в том, что возникшее у них на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано". Эта правовая позиция сохраняет свою силу и обязательна для применения Уставным Судом при рассмотрении данного дела.
Таким образом, при определении территориальной зоны Ж-5 для территории в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга, где расположены земельные участки и индивидуальные жилые дома, принадлежащие заявителям, нарушены принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов, поддержания доверия к органам публичной власти, в связи с чем оспариваемая норма Правил землепользования и застройки не соответствует статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области.
3. В запросе заявители указали на неопределенность содержания выраженной графически правовой нормы об отнесении территории в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга к территориальной зоне Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей).
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьей 45 и частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации гарантий государственной, включая судебную, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 20 апреля 2009 года № 7-П, от 27 июня 2013 года № 15-П).
Заявители в обоснование неопределенности оспариваемой правовой нормы приводили примеры нарушений их прав как собственников земельных участков и индивидуальных жилых домов со стороны муниципальных органов и должностных лиц, в связи с чем они вынуждены были обращаться в суды общей юрисдикции. Однако, нарушения прав заявителей связаны не с неопределенностью оспариваемой правовой нормы, а с ошибочно понятыми муниципальными нуждами, что подтверждается решениями судов общей юрисдикции.
В ходе судебного заседания сомнений в содержании нормы о том, что указанная территория и расположенные на ней земельные участки и индивидуальные жилые дома заявителей относятся к территориальной зоне Ж-5, также не возникло, в связи с этим довод о неопределенности правовой нормы не может быть положен в основу признания статьи 48 Правил землепользования и застройки не соответствующей Уставу Свердловской области.
4. Исходя из цели обеспечения баланса конституционно значимых ценностей и необходимости сохранения стабильности правоотношений в сфере землепользования и застройки в интересах субъектов права, руководствуясь подпунктом 12 пункта 1 статьи 73 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд Свердловской области считает возможным определить следующий порядок исполнения настоящего Постановления.
Органам местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", исходя из требований Устава Свердловской области и с учетом настоящего Постановления, надлежит внести необходимые изменения в статью 48 Правил землепользования и застройки в части определения границ соответствующей территориальной зоны, в которой располагаются земельные участки и индивидуальные жилые дома заявителей, в том числе с учетом существующего землепользования на момент провозглашения настоящего Постановления.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд

ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать не соответствующей статьям 2, 18 и 87 Устава Свердловской области статью 48 Правил землепользования и застройки городского округа муниципального образования "город Екатеринбург", утвержденных Решением Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48, в части определения территориальной зоны Ж-5 (зона многоэтажной жилой застройки 5 и более этажей) для территории в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга, на которой располагаются земельные участки и индивидуальные жилые дома граждан Бакунина Алексея Владимировича, Беспаловой Валентины Яковлевны, Блиновой Натальи Игоревны, Бобровской Зои Трофимовны, Ваноян Синара Наполеоновича, Грубого Николая Ивановича, Деменьшина Бориса Павловича, Зубакиной Анастасии Владимировны, Зыряновой Анны Александровны, Клочкова Владимира Алексеевича, Куликовой Татьяны Дмитриевны, Маньковой Юлии Цезаревны, Мусаллямова Рината Гафиятулловича, Мусаллямова Рифата Гафиятулловича, Пиляевой Людмилы Владимировны, Рожкова Василия Алексеевича, Таркашвили Нодари Акакиевича, Токмяниной Ирины Петровны, Тонковой Любови Александровны, Усовой Надежды Васильевны, Чекановой Елены Владимировны, Шелякова Сергея Александровича.
2. Органам местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург", исходя из требований Устава Свердловской области и с учетом настоящего Постановления, надлежит внести необходимые изменения в статью 48 Правил землепользования и застройки в части определения границ соответствующей территориальной зоны для территории в границах улиц Туристов - Самолетной - Мраморской - Павлодарской города Екатеринбурга, на которой располагаются земельные участки и индивидуальные жилые дома заявителей, в том числе с учетом существующего землепользования на момент провозглашения настоящего Постановления.
3. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.
4. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области", в "Вестнике Екатеринбургской городской Думы" и в "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".


------------------------------------------------------------------