СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 11 июня 2014 г. по делу № 33-7410/2014

Судья Ч.

Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Соболевой Т.Е.,
судей Филипповой Ю.В.,
Шумкова Е.С.,
при секретаре Б.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 11 июня 2014 года гражданское дело по заявлению прокурора города Асбеста в интересах неопределенного круга лиц об оспаривании нормативного правового акта
по апелляционной жалобе Думы городского округа Рефтинский
на решение Асбестовского городского суда Свердловской области от 20 марта 2014 года.
Заслушав доклад судьи Соболевой Т.Е., объяснения представителей заинтересованного лица Думы городского округа Рефтинский С., Ф., поддержавших доводы апелляционной жалобы, представителя заявителя Д., возражавшей против удовлетворения апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Решением Рефтинской муниципальной Думы от 23 июня 2005 года № принят Устав городского округа Рефтинский (с последующими изменениями и дополнениями, внесенными решениями Думы городского округа Рефтинский), в соответствии с которым: при роспуске Думы городского округа Рефтинский (за исключением самороспуска), депутат Думы, осуществляющий свои полномочия на постоянной основе, продолжает получать ежемесячное денежное пособие из расчета его среднемесячного денежного содержания на день прекращения депутатских полномочий до момента устройства на новое место работы в течение трех месяцев после прекращения полномочий (пункт 15 статьи 26); глава городского округа после оставления должности продолжает получать назначенное ему денежное содержание до момента устройства на новое место работы в течение шести месяцев после оставления своей должности в следующих случаях: 1) после окончания срока полномочий при неизбрании его на новый срок полномочий; 2) при упразднении его должности в связи с преобразованием муниципального образования. В случае если на новом месте работы лицо, оставившее должность главы городского округа, получает заработную плату ниже размера должностного оклада по прежней должности, ему производится доплата до уровня прежнего должностного оклада, но не более шести месяцев со дня ухода с должности (пункт 2 статьи 28).
Устав городского округа Рефтинский был опубликован в официальном издании "Тевиком Асбест" № 28 июля 2005 года.
Прокурор города Асбеста обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга лиц о признании недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу пункта 15 статьи 26, пункта 2 статьи 28 Устава городского округа Рефтинский, принятого решением Рефтинской муниципальной Думы от 23 июня 2005 года N, как противоречащими федеральному и областному законодательству, и возложении обязанности на Думу городского округа Рефтинский внести изменения в статьи 26, 28 Устава городского округа Рефтинский по вступлению решения суда в законную силу.
В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемые нормы противоречат положениям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Свердловской области от 26.12.2008 № 146-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области", Трудового кодекса Российской Федерации, которыми не предусмотрено предоставление гарантий депутатам представительного органа муниципального образования и главам муниципальных образований, прекратившим осуществление своих полномочий.
Представитель заинтересованного лица Думы городского округа Рефтинский в судебном заседании заявленные требования не признал.
Решением Асбестовского городского суда Свердловской области от 20 марта 2014 года заявление прокурора города Асбеста удовлетворено, пункт 15 статьи 26, пункт 2 статьи 28 Устава городского округа Рефтинский, принятого решением Рефтинской муниципальной Думы от 23 июня 2005 года N, признаны недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу, на Думу городского округа Рефтинский возложена обязанность внести изменения в статьи 26, 28 Устава городского округа Рефтинский по вступлению решения суда в законную силу.
В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Дума городского округа Рефтинский просит решение суда отменить в связи с неправильным применением судом норм материального права, неправильным истолкования положений федерального и областного законодательства.

Изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность решения суда в пределах доводов апелляционной жалобы в соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к выводу, что решение суда подлежит отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с неправильным применением судом норм материального права.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с частью 4 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
В соответствии с частью 1 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление, пришел к выводу о противоречии оспариваемых норм Устава городского округа Рефтинский (далее - Устав) статье 3 Закона Свердловской области от 26.12.2008 № 146-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области", которой не предусмотрены гарантии, установленные Уставом, а также статье 172 Российской Федерации, которой установлены гарантии работникам, освобожденным от работы вследствие избрания на выборные должности в органах местного самоуправления, на период осуществления ими полномочий.
Судебная коллегия считает, что выводы суда, изложенные в решении, являются ошибочными, основанными на неправильном применении норм материального права.
В соответствии с пунктом "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Статьей 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления отнесено правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом.
В силу статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий (часть 1). Гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 5.1).
Таким образом, субъектам Российской Федерации предписывается осуществление правового регулирования в вышеуказанной сфере, в соответствии с которым соответствующее регулирование следует установить органам местного самоуправления путем принятия уставов.
Данный вывод согласуется с содержанием статьи 4 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, согласно которой правовую основу местного самоуправления составляют, в том числе конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты. Изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных настоящим Федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в настоящий Федеральный закон.
Статьей 53 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ регламентировано, что расходы местных бюджетов осуществляются в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (часть 1). Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливают минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (часть 2).
Аналогичные правовые предписания приведены в пункте 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 9, пунктами 1, 2 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования относятся к бюджетным полномочиям муниципальных образований. Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Указанные расходные обязательства муниципального образования устанавливаются органами местного самоуправления самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита соответствующего местного бюджета.
Из изложенного следует, что установление законом субъекта Российской Федерации правового регулирования, предусмотренного статьей 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, не отменяет порядка самостоятельного расходования муниципальными образованиями средств местного бюджета.
Согласно пункту 2 статьи 3 Закона Свердловской области от 26.12.2008 № 146-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области" уставами муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, за счет средств местного бюджета могут устанавливаться иные гарантии осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции со ссылкой на указанную норму о том, что в перечень, установленный статьей 3 Закона Свердловской области от 26.12.2008 № 146-ОЗ, не входят гарантии, предусмотренные оспариваемыми нормами Устава, основан на неправильном толковании норм материального права.
Действующее законодательство, определяющее, что размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, устанавливаются уставами муниципальных образований, тем самым предоставляет уполномоченным органам местного самоуправления право решать данный вопрос самостоятельно, в том числе и в отношении указанных лиц после истечения срока полномочий.
При таких обстоятельствах отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований по причине противоречия оспариваемых норм Устава положениям Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Свердловской области от 26.12.2008 № 146-ОЗ "О гарантиях осуществления полномочий депутата представительного органа муниципального образования, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области".
При этом являются несостоятельными доводы представителя заявителя, приведенные в суде апелляционной инстанции с указанием на бюджет муниципального образования, поскольку из представленных в суд апелляционной инстанции доказательств следует, что муниципальное образование городской округ Рефтинский не является дотационной территорией по смыслу пункта 3 статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации, какие-либо опровергающие доказательства в указанной части заявителем не представлены.
Судебная коллегия также находит неправильным вывод суда о несоответствии оспариваемых норм Устава положениям статьи 172 Трудового кодекса Российской Федерации, в которой содержится предписание о том, что гарантии работникам, освобожденным вследствие избрания их на выборные должности в государственных органах, органах местного самоуправления, устанавливаются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, регулирующими статус и порядок деятельности этих лиц.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 27.06.2013 № 15-П по делу о проверке конституционности положений частей 3 и 10 статьи 40 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ и пункта 3 части 1 статьи 83 Трудового кодекса Российской Федерации, реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в установленном законом порядке. Выборные должностные лица местного самоуправления имеют публично-правовой статус, правовая природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления посредством замещения соответствующей должности. Следовательно, отношения, возникающие в связи с избранием лица на муниципальную должность, по своему характеру отличаются от трудовых отношений, которые складываются, как правило, в сфере наемного труда на основании трудового договора, заключаемого с работодателем.
К числу материально-финансовых гарантий осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления на профессиональной постоянной основе относятся ежемесячное денежное вознаграждение, денежные поощрения и иные выплаты, ежегодный оплачиваемый отпуск и другие гарантии, предоставляемые депутатам в течение срока их полномочий.
Законодательство Российской Федерации не исключает возможности установления иных, дополнительных гарантий депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления, предоставление которых связано с прекращением, в том числе досрочным, указанных полномочий, не связанным с виновным поведением.
Предоставление депутатам и выборным должностным лицам муниципальных образований, осуществляющим свою деятельность на профессиональной постоянной основе, при прекращении их полномочий дополнительной гарантии в виде ежемесячного денежного пособия, в течение установленного сокращенного срока при наличии ограничительных условий действия, направлено на обеспечение им дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением полномочий жизненным обстоятельствам. В своем назначении денежная выплата вполне соответствуют характеру профессиональной деятельности и призвана гарантировать конституционное право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности, профессию.
При таких обстоятельствах решение суда в части удовлетворения заявления о признании недействующими оспариваемых норм Устава является незаконным и подлежит отмене с принятием по делу нового решения об отказе в удовлетворении заявления в указанной части, поскольку отсутствуют предусмотренные законом основания для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим.
Кроме того, судом не было принято во внимание, что заявление прокурора города Асбеста в части требований о возложении обязанности на Думу городского округа Рефтинский внести изменения в статьи 26, 28 Устава городского округа Рефтинский по вступлению решения суда в законную силу не могло быть принято к производству суду по следующим основаниям.
По смыслу правовых норм, содержащихся в статьях 10, 12 Конституции Российской Федерации, статье 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, органы законодательной и судебной власти, а также органы местного самоуправления самостоятельны и не могут вмешиваться в компетенцию друг друга. Суд не вправе в решении обязывать орган местного самоуправления внести в нормативный правовой акт изменения или дополнения, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления, а действия суда будут являться нарушением компетенции органа местного самоуправления, принявшего данный нормативный правовой акт.
Таким образом, в указанной части заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поэтому в принятии к производству суда заявления в части обязания внесения изменений в оспариваемый нормативный правовой акт в силу пункта 1 части 1 статьи 134 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации следовало отказать, а в случае принятия заявления производство по делу в указанной части подлежит прекращению на основании абзаца 2 статьи 220 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.
Руководствуясь пунктами 2, 3 статьи 328, статьей 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Асбестовского городского суда Свердловской области от 20 марта 2014 отменить, принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении заявления прокурора города Асбеста о признании недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу пункта 15 статьи 26, пункта 2 статьи 28 Устава городского округа Рефтинский, принятого решением Рефтинской муниципальной Думы от 23 июня 2005 года N.
Прекратить производство по делу в части заявления прокурора города Асбеста о возложении обязанности на Думу городского округа Рефтинский внести изменения в статьи 26, 28 Устава городского округа Рефтинский по вступлению решения суда в законную силу.

Председательствующий
Т.Е.СОБОЛЕВА

Судьи
Ю.А.ФИЛИППОВА
Е.С.ШУМКОВ


------------------------------------------------------------------