УСТАВНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 26 июня 2014 года

ПО ДЕЛУ О СООТВЕТСТВИИ УСТАВУ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ ПУНКТА 3
ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ НАЗНАЧЕНИЯ И ВЫПЛАТЫ ПЕНСИИ ЗА ВЫСЛУГУ
ЛЕТ ЛИЦАМ, ЗАМЕЩАВШИМ ДОЛЖНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ
СЫСЕРТСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА, УТВЕРЖДЕННОГО РЕШЕНИЕМ ДУМЫ
СЫСЕРТСКОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА ОТ 30 АВГУСТА 2012 ГОДА № 59,
В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ ГРАЖДАНИНА А.В. СОБЯНИНА

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько, В.Д. Мостовщикова,
с участием гражданина А.В. Собянина, обратившегося в Уставный Суд, Д.М. Живилова - представителя Главы Сысертского городского округа, И.Н. Литвиновой - представителя Уполномоченного по правам человека в Свердловской области,
руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области пункта 3 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Сысертского городского округа, утвержденного Решением Думы Сысертского городского округа от 30 августа 2012 года № 59.
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина А.В. Собянина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые заявителем нормы.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.О. Казанцева, объяснения заявителя, представителя органа, принявшего оспариваемый акт, представителя Уполномоченного по правам человека в Свердловской области, исследовав материалы дела, Уставный Суд

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратился гражданин Собянин Александр Валентинович с запросом о соответствии Уставу Свердловской области пункта 3 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Сысертского городского округа, утвержденного Решением Думы Сысертского городского округа от 30 августа 2012 года № 59 (далее - Положение о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет).
Оспариваемые заявителем нормы закрепляют, что "гражданин, замещавший должность муниципальной службы не менее трех лет непосредственно перед увольнением с муниципальной службы, при наличии стажа муниципальной службы не менее десяти лет, имеет право на пенсию за выслугу лет при прекращении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности муниципальной службы и увольнении с муниципальной службы по следующим основаниям:
1) истечение срока действия срочного служебного контракта в связи с истечением установленного срока полномочий муниципального служащего, замещающего должность муниципальной службы категории "руководители" или "помощники (советники)";
2) расторжение служебного контракта по инициативе муниципального служащего в связи с выходом на пенсию;
3) отказ муниципального служащего от перевода на иную должность муниципальной службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же муниципальном органе;
4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя в случае несоответствия муниципального служащего замещаемой должности муниципальной службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением;
5) отказ муниципального служащего от предложенной для замещения иной должности муниципальной службы или от профессиональной переподготовки либо повышения квалификации в связи с сокращением должностей муниципальной службы, а также при непредставлении ему в этих случаях иной должности муниципальной службы;
6) признание муниципального служащего полностью нетрудоспособным в соответствии с медицинским заключением или признание муниципального служащего недееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
7) достижение муниципальным служащим установленного федеральным законом предельного возраста пребывания на государственной гражданской службе Российской Федерации".
Заявитель А.В. Собянин в период со 2 июня 2010 года по 6 ноября 2012 года являлся муниципальным служащим Сысертского городского округа Свердловской области, общий стаж замещения должности муниципальной службы составил 2 года 5 месяцев и 27 дней, а предыдущий стаж замещения должности государственной службы составил более 10 лет.
В период прохождения службы А.В. Собянин длительное время находился на лечении по 16 августа 2012 года включительно. 17 августа 2012 года А.В. Собянин обратился к Главе Сысертского городского округа с заявлением об увольнении по состоянию здоровья в связи с установлением второй группы инвалидности 16 августа 2012 года. Однако 22 августа 2012 года Распоряжением Главы Сысертского городского округа он был уволен с 17 августа 2012 года за прогул с 8 по 17 августа 2012 года. Не согласившись с основанием увольнения, А.В. Собянин обратился в Сысертский районный суд, и в соответствии с Решением этого Суда от 6 ноября 2012 года указанное распоряжение Главы Сысертского городского округа было отменено и утверждено мировое соглашение между истцом и Администрацией Сысертского городского округа об изменении основания увольнения - по инициативе работника (по собственному желанию) и даты увольнения на 6 ноября 2012 года. Фактически трудовые правоотношения между А.В. Собяниным и Администрацией Сысертского городского округа были прекращены 17 августа 2012 года.
В мае 2013 года по достижении 60-летнего возраста А.В. Собянин обратился в Администрацию Сысертского городского округа с заявлением о назначении пенсии за выслугу лет как лицу, замещавшему должность муниципальной службы. В назначении указанной пенсии ему было отказано в связи с тем, что 6 сентября 2012 года вступили в силу обжалуемые нормы Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет, увеличившие необходимый срок муниципальной службы до трех лет и изменившие основания увольнения.
Ранее действующее Положение "О порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Сысертского городского округа", утвержденное Решением Думы Сысертского городского округа от 22 ноября 2007 года № 300, предусматривало право на пенсию за выслугу лет лицам, при наличии стажа муниципальной службы не менее 10 лет и уволенным с муниципальной службы по собственному желанию при условии, что служба в органах местного самоуправления Сысертского городского округа была последним местом работы перед выходом на пенсию по старости (инвалидности) (абзац 4 пункта 2.1), а также необходимый стаж замещения должности муниципальной службы на постоянной основе должен был составлять двенадцать полных месяцев непосредственно перед увольнением (пункт 2.8).
По мнению заявителя, оспариваемые нормы Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет, изменившие условия назначения данной пенсии, а именно: основания увольнения и требование о сроке замещения должности муниципальной службы не менее трех лет (вместо двенадцати месяцев) непосредственно перед увольнением - не должны были применяться к нему, нарушают его право на пенсию, нарушают принципы законности в деятельности органов местного самоуправления и стабильности правового регулирования, тем самым не соответствуют Уставу Свердловской области.
Таким образом, предметом рассмотрения по данному делу является пункт 3 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Сысертского городского округа, утвержденного Решением Думы Сысертского городского округа от 30 августа 2012 года № 59, в части закрепления положения о том, что граждане, замещавшие должности муниципальной службы не менее трех лет непосредственно перед увольнением с муниципальной службы, имеют право на пенсию за выслугу лет при прекращении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности муниципальной службы и увольнении с муниципальной службы, а также в части изменения оснований увольнения, в той мере, в какой действие оспариваемого пункта распространено на муниципальных служащих, которые в соответствии с ранее действовавшими нормативными правовыми актами приобрели право на получение пенсии за выслугу лет до дня вступления в силу оспариваемой правовой нормы и обратились за назначением данной пенсии после этого дня.
2. В соответствии с Конституцией Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7).
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому в соответствии с целями социального государства социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, относит определение условий и порядка реализации данного конституционного права к компетенции законодателя. Поощряется создание дополнительных форм социального обеспечения (статья 39).
Социальное обеспечение, в рамках которого реализуется право на получение пенсии, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).
Одной из гарантий, установленных для муниципальных служащих, является возможность получения пенсии за выслугу лет (пункт 5 части 1 статьи 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", пункт 1 статьи 13 Закона Свердловской области от 29 октября 2007 года № 136-ОЗ "Об особенностях муниципальной службы на территории Свердловской области"). Условия предоставления права на пенсию муниципальным служащим за счет средств местных бюджетов определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (пункт 4 статьи 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации").
Определение круга лиц, имеющих право на дополнительное пенсионное обеспечение за выслугу лет, и условий реализации данного права является полномочием законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления. Таким образом, Положение о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет принято Думой Сысертского городского округа в пределах ее полномочий.
3. Реализуя свое право на правовое регулирование, в том числе в сфере пенсионного обеспечения, органы местного самоуправления должны руководствоваться, в частности, статьей 2 Устава Свердловской области, гарантирующей защиту и соблюдение прав и свобод человека и гражданина, и его статьей 87, определяющей, что местное самоуправление осуществляется на основе общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, в частности - конституционных принципов справедливости, равенства и поддержания доверия к органам публичной власти.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, регулируя условия и порядок предоставления конкретных видов пенсионного обеспечения, необходимо соблюдать конституционные принципы справедливости и равенства, гарантирующие защиту от всех форм дискриминации при осуществлении прав и свобод, означающие, помимо прочего, запрет вводить такие различия в пенсионных правах лиц, принадлежащих к одной и той же категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях). Критерии (признаки), лежащие в основе установления специальных норм пенсионного обеспечения, должны определяться исходя из преследуемой при этом цели дифференциации в правовом регулировании, то есть сами критерии и правовые последствия дифференциации - быть сущностно взаимообусловленными (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2004 года № 4-П и от 16 июля 2007 года № 12-П).
Соблюдение принципа поддержания доверия граждан к действиям публичной власти предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также, в случае необходимости, - предоставление гражданам возможности, в частности, посредством временного регулирования, в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям.
Между тем в результате принятия оспариваемой нормы муниципальные служащие, имеющие одинаковый стаж и уволенные со службы, были поставлены в различное положение в зависимости от того, когда они были уволены: до вступления в силу оспариваемого Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет или после этой даты. Кроме того, введение в действие нормы с момента ее опубликования не позволило гражданам в течение разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям и совершить необходимые юридические действия.
Вводя в действие новые нормы и признавая утратившими силу прежние, представительный орган местного самоуправления в силу статей 1, 2, 17 (часть 1), 18, 19, 54 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации обязан соблюдать принципы справедливости, равенства и поддержания доверия граждан к нормативным правовым актам и действиям органов публичной власти и не вправе придавать обратную силу новому регулированию, если оно ухудшает правовое положение личности, ограничивает ее субъективные права, уже существующие в конкретных правоотношениях.
В соответствии с ранее действовавшим Положением "О порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Сысертского городского округа", утвержденным Решением Думы Сысертского городского округа от 22 ноября 2007 года № 300, существовал сложный состав юридических фактов, на основании которых возникали правоотношения по пенсионному обеспечению за выслугу лет и реализовывалось право на данную пенсию. Общий 10-летний стаж муниципальной службы и 12-месячный стаж муниципальной службы непосредственно перед увольнением являлись базовыми юридическими фактами, то есть фактами правонаделительными. Факты увольнения по собственному желанию, достижения пенсионного возраста и факт обращения с заявлением о назначении пенсии за выслугу лет выступали в качестве юридически значимых предпосылок, позволявших реализовать уже имеющееся у гражданина право на пенсию за выслугу лет.
Оспариваемые нормы Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет изменили состав юридических фактов. К базовым (правонаделительным) юридическим фактам стали относиться еще и перечисленные в пункте 3 указанного нормативного правового акта основания увольнения с муниципальной службы, поскольку эти основания стали зависеть не только от субъективной воли муниципального служащего, но и от других обстоятельств (состояние здоровья, недееспособность, сокращение должности и др.).
Изменяя правовое регулирование, органы местного самоуправления Сысертского городского округа не установили в оспариваемом Положении о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет каких-либо правил о сохранении ранее приобретенного права на указанную пенсию за лицами, проходившими муниципальную службу до введения его в действие и уже имевшими ко дню вступления в силу соответствующих норм стаж, дающий им право на пенсию за выслугу лет.
Уставный Суд Свердловской области принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого правового акта, так и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой (пункт 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области"). Сложившаяся правоприменительная практика (подтвержденная Решением Администрации Сысертского городского округа и вступившим в законную силу Решением Сысертского районного суда от 13 февраля 2014 года по делу № 2-206/2014) также свидетельствует о том, что органы, уполномоченные принимать решения о назначении пенсии за выслугу лет, в силу пункта 3 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет исходят из обязательности трехлетнего стажа муниципальной службы, в том числе для лиц, проходивших муниципальную службу до введения его в действие и уже имевших ко дню вступления в силу соответствующих норм стаж, дающий им право на пенсию за выслугу лет.
Следовательно, лица, имеющие стаж муниципальной службы, дающий им право на пенсию за выслугу лет, и не уволившиеся с муниципальной службы до вступления в силу оспариваемой нормы, утратили свое право на данную пенсию, которое они приобрели в соответствии с ранее действовавшими нормативными правовыми актами.
Вопрос о конституционности норм, в силу которых граждане утрачивают права, приобретенные ими в соответствии с ранее действовавшим законодательством, неоднократно был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации (Постановление от 24 мая 2001 года № 8-П; Определение от 5 ноября 2002 года № 320-О). Согласно сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции внесение законодателем изменений в условия приобретения права, касающиеся граждан, уже выполнивших ранее установленные требования, по существу означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования и состоявшихся правоприменительных актов, что не только подрывает доверие к действиям государства, к закону, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в таком случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного ими права.
Таким образом, пункт 3 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет противоречит конституционным принципам справедливости, равенства и поддержания доверия к органам публичной власти, а следовательно, и статьям 2, 87 Устава Свердловской области в части закрепления положения о том, что граждане, замещавшие должности муниципальной службы не менее трех лет непосредственно перед увольнением с муниципальной службы, имеют право на пенсию за выслугу лет при прекращении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности муниципальной службы и увольнении с муниципальной службы, а также в части изменения оснований увольнения, в той мере, в какой действие оспариваемого пункта распространено на муниципальных служащих, которые в соответствии с ранее действовавшими нормативными правовыми актами приобрели право на получение пенсии за выслугу лет до дня вступления в силу оспариваемой правовой нормы и обратились за назначением данной пенсии после этого дня.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьей 56 (пункт 5) Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд

ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать не соответствующим Уставу Свердловской области, его статьям 2 и 87, пункт 3 Положения о порядке назначения и выплаты пенсии за выслугу лет лицам, замещавшим должности муниципальной службы Сысертского городского округа, утвержденного Решением Думы Сысертского городского округа от 30 августа 2012 года № 59, в части закрепления положения о том, что граждане, замещавшие должности муниципальной службы не менее трех лет непосредственно перед увольнением с муниципальной службы, имеют право на пенсию за выслугу лет при прекращении служебного контракта, освобождении от замещаемой должности муниципальной службы и увольнении с муниципальной службы, а также в части изменения оснований увольнения, в той мере, в какой действие оспариваемого пункта распространено на муниципальных служащих, которые в соответствии с ранее действовавшими нормативными правовыми актами приобрели право на получение пенсии за выслугу лет до дня вступления в силу оспариваемой правовой нормы и обратились за назначением данной пенсии после этого дня.
2. Дело заявителя А.В. Собянина о назначении ему пенсии за выслугу лет подлежит пересмотру Администрацией Сысертского городского округа в установленном порядке, если к этому нет иных препятствий.
3. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.
4. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области", "Вестнике Уставного Суда Свердловской области" и "Вестнике Сысертского городского округа".


------------------------------------------------------------------