АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 23 января 2014 г. по делу № А60-26170/2013

Резолютивная часть решения объявлена 22 января 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 23 января 2014 года.
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего судьи С.А. Хомяковой, судей Г.Н. Подгорновой, Л.Ф. Савиной при ведении протокола судебного заседания помощником судьи О.А. Бенциановой, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению
индивидуального предпринимателя Зекрина Эдуарда Гафиатулловича (ИНН 662500175991, ОГРН 304662508600071)
к Законодательному Собранию Свердловской области и Губернатору Свердловской области,
третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, Министерство транспорта и связи Свердловской области,
с участием прокурора Свердловской области,
о признании недействующим нормативного правового акта.
В судебном заседании приняли участие представители:
от заявителя - Засыпкин Д.Ю. (доверенность от 24.07.2013),
от заинтересованного лица (Губернатор Свердловской области) - Трофимова Н.А. (доверенность № 01-15-20/50 от 29.08.2012),
от заинтересованного лица (Законодательное Собрание Свердловской области) - Никифорова А.Г. (доверенность № 3С-6128 от 12.08.2013),
от третьего лица Министерства транспорта и связи Свердловской области - Притула Е.А. (доверенность № 32 от 31.07.2013),
от прокурора Свердловской области - Зобнина Л.В. (доверенность № 8/2-10-13 от 26.12.2013).
Третье лицо (Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области) в судебное заседание не явилось.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Процессуальные права и обязанности разъяснены. Отводов суду не заявлено.

Индивидуальный предприниматель Зекрин Эдуард Гафиатуллович обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействующими подпункты 2, 3, 4, 5 пункта 2 статьи 14-1 Закона Свердловской области от 14.12.2010 г. № 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области" как не соответствующих п. 2, 3, 8 части 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции".
Заинтересованные лица представили отзывы, дополнения, в удовлетворении требований заявителя просят суд отказать, ссылаясь на законность и обоснованность пп. 2 - 5 п. 2 ст. 14-1 Закона Свердловской области от 14.12.2010 г. № 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области".
Третье лицо (Министерство транспорта и связи Свердловской области) представило отзыв, поддерживает доводы заинтересованных лиц.
Третье лицо (Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области) отзыв не представило.
Прокурор Свердловской области считает, что оспариваемый закон в части пп. 2 - 5 п. 2 ст. 14-1 ставит в неравное положение хозяйствующих субъектов, что не соответствует требованиям ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Заявителем представлена суду копия решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области по делу № 33 от 04.12.2013 г. (в полном объеме изготовлено 09.12.2013 г.), которая приобщена к материалам дела.
Рассмотрев материалы дела, заслушав лиц, участвующих в деле, арбитражный суд

установил:

В соответствии с п. 12 ч. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Правоотношения в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области урегулированы законом Свердловской области от 14.12.2010 № 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания на территории Свердловской области" (далее - Закон Свердловской области № 127-ОЗ). Данный закон опубликован в газете "Областная газета", № 474-476, 29.12.2010 г.
Пунктом 19 ст. 1 Закона Свердловской области № 69-ОЗ (опубликован в газете "Областная газета" № 281-282 от 17.07.2012 г.) Закон № 127-ОЗ дополнен статьей 14-1 (Переходные положения) следующего содержания:
До проведения конкурсов, указанных в части первой пункта 1 статьи 8 настоящего Закона, регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом межмуниципального (пригородного и междугородного) сообщения по конкретному маршруту имеют право осуществлять только перевозчики, которым утвержден паспорт маршрута перевозчика, подтверждающий право осуществлять перевозку пассажиров и багажа по этому маршруту.
Перевозчики, которым до вступления в силу настоящего Закона утверждены паспорта маршрутов перевозчиков, осуществляют на основании этих паспортов маршрутов перевозчиков регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом межмуниципального пригородного сообщения до наступления той даты из нижеперечисленных, которая наступит ранее:
1) до даты исключения соответствующего маршрута из реестра межмуниципальных пригородных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;
2) до 1 августа 2012 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2007 года;
3) до 1 января 2013 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2008 года;
4) до 1 января 2014 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2009 года;
5) до 1 января 2015 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2010 года.
Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" целями данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.
Конкуренция, согласно п. 7 ст. 4 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции", соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.
Согласно п. 8 ст. 4 ФЗ "О защите конкуренции" под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами.
В соответствии с ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
При этом перечень конкретных нарушений, приведенный в п.п. 1 - 10 ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции" не является закрытым.
В отношении действий (бездействия), прямо поименованных в ч. 1 ст. 15 ФЗ "О защите конкуренции", наличие или угроза наступления соответствующих последствий предполагается и не требует доказывания.
Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.
Следовательно, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ решения, а также совершаемые ими действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений ФЗ "О защите конкуренции", а также должны быть обоснованными. При этом понятие обоснованности предполагает, что решения и действия таких органов должны быть основаны на законе и иных нормативных правовых актах и должны учитывать условия, в которых объективно работает тот или иной товарный рынок, в сфере которого осуществляется правовое и организационное регулирование.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Закона № 127-ОЗ привлечение перевозчиков к обслуживанию межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом осуществляется уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере организации транспортного обслуживания населения на основании договоров об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.
Договоры об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом заключаются по результатам конкурсов или в случаях, указанных в пункте 1-1 настоящей статьи, без проведения конкурса.
В случае заключения договора об обслуживании муниципального (пригородного или междугородного) маршрута регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом без проведения конкурса, конкурс объявляется в срок не позднее трех месяцев со дня наступления случая, указанного в пп. 1, 2, 3 или 4 пункта 1-1 настоящей статьи.
Договор об обслуживании межмуниципального (пригородного или междугородного) маршрута регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом заключается по результатам конкурса на срок пять лет, без проведения конкурса - на срок до заключения по результатам конкурса договора об обслуживании соответствующего межмуниципального (пригородного или междугородного) маршрута регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, но не более чем на шесть месяцев (ч. 4).
Согласно п. 2 ст. 8 Закона № 127-ОЗ уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере организации транспортного обслуживания населения утверждает перевозчику, с которым заключен договор об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом, паспорт маршрута перевозчика. Паспорт маршрута перевозчика утверждается на срок, на который заключен договор об обслуживании межмуниципальных (пригородных и междугородных) маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом.
В силу требований пп. 7 ст. 2 Закона № 127-ОЗ паспорт маршрута перевозчика является документом, подтверждающим право перевозчика осуществлять перевозку пассажиров и багажа по маршруту регулярных перевозок.
При этом ст. 3 Закона № 127-ОЗ устанавливает в качестве основных принципов организации транспортного обслуживания населения доступность пассажирских перевозок автомобильным, железнодорожным, водным и воздушным транспортом (пп. 2); равенство доступа перевозчиков к участию в осуществлении пассажирских перевозок автомобильным, железнодорожным, водным и воздушным транспортом (пп. 4).
Тем самым, на указанных выше принципах должны основываться все иные нормы Закона № 127-ОЗ, других законов Свердловской области и иных нормативных правовых актов Свердловской области, регулирующих отношения, связанные с организацией на территории Свердловской области транспортного обслуживания населения.
Буквальное толкование п. 1 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ предполагает, что перевозчик, имеющий ранее утвержденный ему паспорт маршрута перевозчика на конкретный межмуниципальный (пригородный или междугородный) маршрут, вправе осуществлять регулярные пассажирские перевозки на этом маршруте на основании такого паспорта до проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на соответствующем маршруте.
В свою очередь, п. 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ предусматривает особенное правовое регулирование для перевозчиков, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом межмуниципального пригородного сообщения.
Однако для перевозчиков, осуществляющих междугородные маршруты, особенного правового регулирования не предусмотрено.
Подпункт 1 п. 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ также устанавливает переходное правило, обеспечивающее равенство перевозчиков, а именно: перевозчики, осуществляющие регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом межмуниципального пригородного сообщения, имеют право осуществлять такие перевозки на основании утвержденных до вступления в силу Закона № 127-ОЗ паспортов маршрутов перевозчиков до даты исключения соответствующего маршрута из реестра межмуниципальных пригородных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом. Исключение же того или иного маршрута из реестра возможно только в случае его закрытия по строго установленным трем основаниям, и последствием этого является прекращение движения транспортных средств по закрытому маршруту, которое распространяется в равной мере на всех перевозчиков, обслуживающих закрытый маршрут, независимо от их количества.
Пункт 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ предполагает, что перевозчик, осуществляющий регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом межмуниципального пригородного сообщения, имеют право осуществлять такие перевозки на основании утвержденных до вступления в силу Закона № 127-ОЗ паспортов маршрутов перевозчиков, но не только до проведения конкурсов, указанных в ч. 1 п. 1 ст. 8 Закона № 127-ОЗ, а также до наступления той даты из нижеперечисленных, которая наступит ранее:
1) до даты исключения соответствующего маршрута из реестра межмуниципальных пригородных маршрутов регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;
2) до 1 августа 2012 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2007 года;
3) до 1 января 2013 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2008 года;
4) до 1 января 2014 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2009 года;
5) до 1 января 2015 года - в случае, если паспорт маршрута перевозчика утвержден до 1 января 2010 года.
Таким образом, законодатель пп. 2 - 5 п. 2 ст. 14-1 предусмотрел четыре последовательные календарные даты (в зависимости от даты утверждения паспортов маршрутов перевозчиков до вступления в силу Закона № 127-ОЗ.), с наступлением которых перевозчики утрачивают право осуществлять регулярные пассажирские перевозки на маршрутах межмуниципального пригородного сообщения.
Установив срок осуществления деятельности по перевозке пассажиров перевозчиками, которым утвержден паспорт маршрута перевозчика, до проведения конкурса (п. 1 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ), законодатель определил порядок транспортного обслуживания в переходный период в целях обеспечения регулярности пассажирских перевозок межмуниципального (пригородного и междугородного) сообщения, сохранив при этом равные условия для осуществления данной деятельности всеми хозяйствующими субъектами.
При этом, устанавливая сроки действия паспортов маршрутов перевозчиков в зависимости от даты их утверждения (пп. 2 - 5 п. 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ), в то время как срок действия данных паспортов, утвержденных на основании приказа Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 "Об утверждении правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте", не установлен, указанные положения закона создают преимущественное право осуществления деятельности по перевозке тем перевозчикам, паспорта маршрутов которых утверждены позднее.
Установление сроков действия паспортов маршрутов перевозчиков, осуществляющих регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом межмуниципального пригородного сообщения, в зависимости от даты их утверждения необоснованно препятствуют равенству доступа перевозчиков к участию в осуществлении пассажирских перевозок межмуниципального (пригородного и междугородного) сообщения путем установления не предусмотренных законодательством РФ требований к хозяйствующим субъектам, вводят ограничения прав заявителя и иных хозяйствующих субъектов на оказание транспортных услуг населению.
При этом суд отмечает, что данное установление дифференцированных календарных сроков не имеет какой-либо связи с требованием ст. 8 Закона № 127-ОЗ о необходимости проведения конкурсов.
Более того, законодатель не устанавливает одновременно с оспариваемыми нормами пп. 2, 3, 4, 5 п. 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ положения об обязанности уполномоченного органа обеспечить проведение в указанные сроки конкурсов на соответствующие маршруты, паспорта маршрутов перевозчиков на которых прекратят действие с определенной календарной даты.
В решении Свердловского УФАС России от 09.12.2013 г. по делу № 33 указано, что отношения по эксплуатации маршрута не могут быть вечными, а потому ограничение их сроком, одинаковым для всех перевозчиков, представляется правомерным.
Тем самым, по мнению антимонопольного органа, правомерным является такое ограничение отношений по эксплуатации маршрута, в том числе ограничение сроком, которое является одинаковым (равным) для всех перевозчиков.
По мнению суда, в данном случае сроком ограничения отношений по эксплуатации маршрута является в соответствии с пп. 1 ст. 14-1 и п. 1 ст. 8 Закона № 127-ОЗ проведение конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на соответствующем маршруте.
Однако в отличие от положений п. 1 и пп. 1 п. 2 ст. 14-1 нормы пп. 2, 3, 4, 5 п. 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ устанавливают особенные, не одинаковые (равные) для всех перевозчиков сроки, а дифференцированные (дискриминационные) сроки, не имеющие нормативного, экономического или технологического основания.
При этом суд отмечает, что пп. 2 - 5 п. 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ установлены указанные особенные сроки только перевозчикам пассажирских перевозок межмуниципального (пригородного) сообщения, которые не распространяются на перевозчиков, осуществляющих междугородные маршруты.
Таким образом, положения п.п. 2, 3, 4, 5 п. 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создавая дискриминационные условия, ограничивают конкуренцию, поскольку ставят в неравное положение хозяйствующих субъектов, создают преимущества для перевозчиков, получивших паспорта в более поздний срок, что не соответствует требованиям ч. 1 ст. 15 Федерального закона "О защите конкуренции".
Суд считает, что подпункты 2, 3, 4, 5 пункта 2 ст. 14-1 Закона № 127-ОЗ нарушают права заявителя, поскольку при наличии бессрочного паспорта автобусного маршрута, утвержденного Министерством промышленности, энергетики и науки свердловской области 18.06.2007 г., ИП Зекрин Э.Г. согласно указанным положениям утратил право на осуществление деятельности по перевозке пассажиров на основании данного паспорта с 01.01.2013 г.
При этом осуществление заявителем с 01.04.2013 г. перевозок пассажиров по вновь выданному ему новому паспорту законодательно не предусмотрено и противоречит требованиям Закона № 127-ОЗ.
При таких обстоятельствах, оценивая их в совокупности, суд считает, что заявленные требования подлежат удовлетворению.
В соответствии со ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы заявителя по уплате государственной пошлины относятся на заинтересованных лиц.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 110, 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

1. Заявленные требования удовлетворить.
2. Признать недействующими и несоответствующими ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" п.п. 2, 3, 4, 5 п. 2 ст. 14-1 Закона Свердловской области от 14.12.2010 г. № 127-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Свердловской области".
3. В порядке распределения судебных расходов (ст. 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу индивидуального предпринимателя Зекрина Эдуарда Гафиатулловича (ИНН 662500175991, ОГРН 304662508600071) 100 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины, с Губернатора Свердловской области в пользу индивидуального предпринимателя Зекрина Эдуарда Гафиатулловича (ИНН 662500175991, ОГРН 304662508600071) 100 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.
4. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
5. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Федеральный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Федерального арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья
С.А.ХОМЯКОВА

Судья
Г.Н.ПОДГОРНОВА

Судья
Л.Ф.САВИНА


------------------------------------------------------------------