СВЕРДЛОВСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 5 февраля 2014 г. по делу № 33-1161/2014

Судья Морозова Н.Р.

Судебная коллегия по гражданским делам Свердловского областного суда в составе:
председательствующего Сазоновой О.В.,
судей Гылкэ Д.И.,
Кормильцевой И.И.,
при секретаре судебного заседания Л.,
рассмотрела в открытом судебном заседании 05 февраля 2014 года дело
по заявлению П., об оспаривании подп. 9 п. 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 11 июня 2013 года № 31/77 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования <...> в части исключения огородов из числа основных видов разрешенного использования недвижимости в составе установленных градостроительных регламентов территориальных зон,
по апелляционной жалобе заявителя П.
на решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 24 сентября 2013 года.
Заслушав доклад судьи Гылкэ Д.И., объяснения заявителя П., представителя заинтересованного лица Екатеринбургской городской Думы А., представителя заинтересованного лица Администрации <...> Р., заключение прокурора В., полагавшей решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу - не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия

установила:

Екатеринбургской городской Думой <...> принято Решение № 31/77 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования "Город Екатеринбург" (далее - Решение № 31/77).
П. обратился в суд с заявлением, в котором просил признать противоречащим федеральному законодательству Решение № 31/77 в части исключения в соответствии с подп. 9 п. 1 названного нормативного акта "огородов" из числа основных видов разрешенного использования недвижимости в составе установленных градостроительных регламентов территориальных зон. В обоснование требований указано, что оспариваемым Решением данный вид разрешенного использования земельного участка исключен из основных видов разрешенного использования недвижимости в составе установленных градостроительных регламентов территориальных зон и является в настоящий момент лишь условно-разрешенным видом использования территориальной зоны Р-2. Между тем, по смыслу ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации и ст. 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации для каждого вида разрешенного использования, в том числе и для ведения огородничества, на карте градостроительного зонирования муниципального образования должна быть установлена хотя бы одна территориальная зона, в которой конкретный вид разрешенного использования был бы основным. Такое положение ограничивает на территории МО <...> действие Земельного кодекса Российской Федерации п. 1 ст. 8 Федерального закона № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон № 66-ФЗ), искусственно создает препятствия в получении заявителями испрашиваемых земельных участков, поскольку любой их запрос не будет соответствовать утвержденному зонированию территорий, а значит, фактически лишает заявителей законного права на получение земельных участков для ведения огородничества в индивидуальном порядке. Обратиться с заявлениями о получении согласия на условно разрешенный вид использования земельных участков заявители также не правомочны, поскольку такое право принадлежит лишь правообладателям объектов недвижимости, которыми заявители на данном этапе не являются. Согласно п. 1 ст. 13 Закона № 66-ФЗ обеспечение граждан огородными земельными участками является обязанностью органов местного самоуправления по месту жительства граждан. Следовательно, реализовать свое законное право на территории иных муниципальных образований заявители - жители г. Екатеринбурга также не могут.
Нарушение своего права оспариваемым нормативным актом мотивирует тем, что он имеет право на обеспечение земельным участком для ведения огородничества в индивидуальном порядке, соответственно, а вышеуказанные ограничения в связи с принятием Екатеринбургской городской Думой Решения от 11 июня 2013 года № 31/77 будут распространяться и на него.
Решением суда заявление П. оставлено без удовлетворения.
Оспаривая законность и обоснованность такого решения, заявитель подал апелляционную жалобу, ссылаясь на следующее. Суд первой инстанции исследовал обстоятельства, касающиеся полномочий принятия Екатеринбургской городской Думой оспариваемого решения, однако, указанные полномочия им не оспаривались. Предметом заявленных требований являлось противоречие данного решения федеральным нормам права, что делает невозможным беспрепятственную реализацию его права на приобретение земельного участка для ведения огородничества в индивидуальном порядке, установленном п. 1 ст. 8 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Таким образом, по его мнению, имеет место противоречие принятого Екатеринбургской городской Думой решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Также указал, что при исследовании доказательств суд первой инстанции не принял во внимание заявленные доводы и не дал им в решении соответствующую оценку. А именно, п. 1 ст. 8 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" предоставляет гражданам право вести огородничество в индивидуальном порядке. Данное право по смыслу закона является безусловным и не требует дополнительных разрешений и согласований. В то же время "огородничество" ("огороды") как вид использования недвижимости оспариваемым решением Екатеринбургской городской Думы было исключено из состава основных видов разрешенного использования градостроительных регламентов всех территориальных зон и переведено исключительно в условно-разрешенные виды, что порождает определенные негативные для него, как имеющего право на обеспечение земельными участками для ведения огородничества в индивидуальном порядке, правовые последствия. Настаивает, что установленное федеральным законом безусловное право на получение земельного участка для ведения огородничества вследствие принятия оспариваемого Решения Екатеринбургской городской Думой перестало быть безусловным, теперь это право зависит от третьих лиц - от результатов публичных слушаний, рекомендаций комиссии и разрешения главы местной администрации, что возлагает на правообладателей дополнительную обязанность подавать соответствующее заявление в комиссию и ставит жителей <...> в неравное положение с другими гражданами. Помимо этого имеет место ограничение действия положений Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ на территории МО <...> (в частности, п. 1 ст. 8 названного закона) и злоупотребление Екатеринбургской городской Думой собственными полномочиями, которыми их наделила Конституция Российской Федерации и Устав муниципального образования в вопросах местного самоуправления. В то же время согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Вопреки указанному, по мнению заявителя, суд первой инстанции в своем решении подошел к проблеме формально, данным пояснениям не дал никакой правовой оценки, сославшись на категорию целесообразности и на исключительные полномочия Екатеринбургской городской Думы в вопросах местного значения, основанные на принципе разделения властей. С учетом изложенного автор жалобы просит решение отменить, принять по делу новое решение, которым требования заявления удовлетворить в полном объеме.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции заявитель П. на требованиях и доводах своей апелляционной жалобы настаивал, ссылаясь на то, что суд в своем решении оценку приведенным в заявлении и судебном заседании доводам не дал.
Представитель заинтересованного лица Екатеринбургской городской Думы А., возражая против апелляционной жалобы, просил оставить решение суда без изменения, полагает его законным и обоснованным. Настаивает, что оспариваемое решение Екатеринбургской городской Думы не нарушает прав и законных интересов заявителя.
Представитель заинтересованного лица Администрации <...> Р. в заседании судебной коллегии также просила оставить решение суда без изменения.

Заслушав участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проверив законность и обоснованность судебного решения в пределах доводов апелляционной жалобы в соответствии с ч. 1 ст. 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно ч. 1 ст. 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В силу ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в Постановлении от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в п. 9 разъяснил, что существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Оспариваемое Решение Екатеринбургской городской Думы от 11 июня 2013 года № 31/77 "О внесении изменений в Решение Екатеринбургской городской Думы от 13 ноября 2007 года № 68/48 "Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования <...> признакам нормативного правового акта соответствует. Предметом проверки является подп. 9 п. 1 названного нормативного акта, согласно которому в статье 52-6 Правил землепользования из застройки основные виды разрешенного использования недвижимости территориальной зоны Р-2 "Зона коллективных садов и садово-огородных участков" изложена в следующей редакции:
"Основные виды разрешенного использования недвижимости:
садовые дома, летние сооружения;
сады."
При этом огороды отнесены к условно разрешенным видам использования территориальной зоны Р-2.
Ранее ст. 52-6 Правил землепользования и застройки городского округа - муниципального образования <...> в части основных видов разрешенного использования недвижимости была изложена следующим образом:
"Основные виды разрешенного использования недвижимости:
садовые дома, летние сооружения;
сады, огороды."
В силу правил ст. 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и гл. 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований П. необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого им подп. 9 п. 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 11 июня 2013 года № 31/77 нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушение этими актом прав либо свобод заявителя. Между тем, такой необходимой совокупности по настоящему делу не имеется, что было правильно установлено судом первой инстанции.
Так, указанные заявителем положения (ст. 7 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 37, 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации) не устанавливают ни порядок определения территориальных зон, ни порядок установления градостроительных регламентов, предусматривающих в том числе и виды разрешенного использования недвижимости в пределах конкретной территориальной зоны, и не возлагают на органы местного самоуправления обязанности устанавливать в качестве основного вида использования недвижимости такой вид разрешенного использования, как "огороды" или какой бы то ни было иной вид разрешенного использования. Данными нормами определяются условия использования правообладателями земельных участков и изменения ими одного вида разрешенного использования земельного участка на другой.
Органы местного самоуправления в силу статей 7, 11, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 8, 34 - 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации самостоятельны как в определении территориальных зон, их границ, так и в установлении видов разрешенного использования земельных участков (основных, условно разрешенных и вспомогательных) применительно к каждой территориальной зоне.
Отнесение того или иного вида разрешенного использования недвижимости к числу основных видов использования или условно разрешенных видов использования отнесено к усмотрению органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления в силу ст. ст. 7, 11, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, ст. ст. 8, 34 - 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации самостоятельно определяют территориальные зоны, их границы, и устанавливают виды разрешенного использования земельных участков (основных, условно разрешенных и вспомогательных) применительно к каждой территориальной зоне.
Поскольку отнесение того или иного вида разрешенного использования недвижимости к числу основных видов использования или условно разрешенных видов использования отнесено к усмотрению органа местного самоуправления, то в силу принципа разделения властей (статья 10 Конституции Российской Федерации) суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности отнесения того или иного вида разрешенного использования недвижимости к числу основных или условно разрешенных видов использования, так как это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления и, как следствие, не вправе понуждать орган местного самоуправления исходя из целесообразности или по иным основаниям внести соответствующие изменения или дополнения в нормативный правовой акт, им принятый.
В соответствии с п. 3 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Пунктом 7 статьи 3 Правил землепользования и застройки предусматривается, что для каждого объекта недвижимости, расположенного в границах муниципального образования <...>, разрешенным считается такое использование, которое соответствует градостроительным регламентам, установленным главой 15 данных Правил.
По мнению заявителя, нарушение его прав исключением огородов из основных видов разрешенного использования недвижимости заключается в том, что данная статья в редакции Решения Екатеринбургской городской Думы от 11 июня 2013 года № 31/77 ограничивает на территории МО <...> действие Земельного кодекса Российской Федерации п. 1 ст. 8 Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", искусственно создает препятствия в получении им испрашиваемых земельных участков, поскольку любой запрос не будет соответствовать утвержденному зонированию территорий, а значит, фактически лишает его законного права на получение земельных участков для ведения огородничества в индивидуальном порядке.
Между тем, тот факт, что огороды согласно подп. 9 и 10 п. 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 11 июня 2013 года № 31/77 исключены из основных видов разрешенного использования недвижимости территориальной зоны Р-2 и отнесены к условно разрешенным видам использования территориальной зоны Р-2 не означает, что у заявителя возникли какие-либо препятствия в реализации своего права на получение такого земельного участка в порядке Федерального закона от 15 апреля 1998 года № 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан". Усложнение процедуры предоставления земельных участков с условно разрешенным видом использования, на что ссылается в апелляционной жалобе П., об этом не свидетельствует. При этом доказательств отказа в предоставлении земельных участков по причине того, что огородничество отнесено к условно разрешенным видам использования, как и доказательств того, что в связи с вступлением в силу указанного нормативного акта на лиц, испрашивающих земельные участки для огородничества, возложены какие-либо дополнительные обязанности, в том числе по получению разрешения на изменение вида разрешенного использования недвижимости, вопреки ст. 249 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не представлено.
Таким образом, нарушение прав заявителя отнесением огородничества к условно разрешенным видам использования в соответствии с оспариваемым подп. 9 п. 1 Решения Екатеринбургской городской Думы от 11 июня 2013 года № 31/77 не установлено.
Согласно ч. 3 ст. 246 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд не связан основаниями и доводами заявленных требований.
В п. 19 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" указано, что при проверке порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта, суду также необходимо выяснять, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида. При этом надлежит иметь в виду, что положения нормативного правового акта, регламентирующие процедуру принятия нормативного правового акта данного вида, не могут противоречить положениям нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу.
Таким образом, довод апелляционной жалобы о том, что суд вышел за пределы заявленных требований и проверил, в том числе, полномочия Екатеринбургской городской Думы по принятию оспариваемого нормативного акта, является несостоятельным. При этом апелляционная жалоба не опровергает выводы суда о том, что оспариваемый нормативный акт принят в пределах полномочий Екатеринбургской городской Думы и опубликован в установленном порядке.
Судебной коллегией порядок принятия Решения Екатеринбургской городской Думы от 11 июня 2013 года № 31/77 проверен, и нарушений требований законодательства не установлено.
С учетом изложенных обстоятельств выводы и решение суда являются законными, обоснованными и соответствующими установленным судом обстоятельствам дела.
Процессуальных нарушений, влекущих безусловную отмену принятого по делу решения в соответствии с ч. 4 ст. 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.
Руководствуясь ст. ст. 327.1, 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Ленинского районного суда г. Екатеринбурга от 24 сентября 2013 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу заявителя П. - без удовлетворения.

Председательствующий
О.В.САЗОНОВА

Судьи
Д.И.ГЫЛКЭ
И.И.КОРМИЛЬЦЕВА


------------------------------------------------------------------