УСТАВНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 20 февраля 2014 года

ПО ДЕЛУ О СООТВЕТСТВИИ УСТАВУ СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ
ПУНКТА 6 СТАТЬИ 34 УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
"ГОРОД ЕКАТЕРИНБУРГ", ПРИНЯТОГО РЕШЕНИЕМ
ЕКАТЕРИНБУРГСКОЙ ГОРОДСКОЙ ДУМЫ ОТ 30 ИЮНЯ 2005 ГОДА № 8/1
"О ПРИНЯТИИ УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
"ГОРОД ЕКАТЕРИНБУРГ", В СВЯЗИ С ЗАПРОСОМ
РЕГИОНАЛЬНОГО ОТДЕЛЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПАРТИИ
"РОССИЙСКАЯ ПАРТИЯ ПЕНСИОНЕРОВ ЗА СПРАВЕДЛИВОСТЬ"
В СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Уставный Суд Свердловской области в составе председателя Суда В.Ю. Пантелеева, судей Н.А. Жилина, А.О. Казанцева, Н.Г. Крисько, В.Д. Мостовщикова,
с участием представителей:
- Регионального отделения политической партии "Российская партия пенсионеров за справедливость" в Свердловской области - Е.П. Артюха и В.Н. Ханжина;
- Екатеринбургской городской Думы - Л.Ф. Василенко и Э.Р. Макаровой,
руководствуясь пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 4, 37, 72, 83, 84, 85 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Свердловской области пункта 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого Решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1 "О принятии Устава муниципального образования "город Екатеринбург".
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Регионального отделения политической партии "Российская партия пенсионеров за справедливость" в Свердловской области.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Свердловской области оспариваемые заявителем нормы.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Н.А. Жилина, объяснения представителей заявителя и органа, принявшего оспариваемый акт, исследовав материалы дела, Уставный Суд Свердловской области

УСТАНОВИЛ:

1. В Уставный Суд Свердловской области обратилось Региональное отделение политической партии "Российская партия пенсионеров за справедливость" в лице ее председателя Ханжина Василия Николаевича с запросом о соответствии Уставу Свердловской области пункта 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого Решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1 "О принятии Устава муниципального образования "город Екатеринбург".
Оспариваемый пункта 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" определяет, что "полномочия Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы. Днем вступления в должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы является принятие городской Думой после избрания Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы решения о вступлении его в должность с указанием даты начала осуществления полномочий Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы".
Заявитель полагает, что оспариваемая норма устанавливает дополнительное, не предусмотренное действующим законодательством, условие вступления в должность вновь избранного Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы - решение Екатеринбургской городской Думы о его вступлении в должность. В отсутствие такого решения, которое может не состояться (например, ввиду отсутствия кворума или голосования депутатов против вступления в должность), избранный населением Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы не сможет приступить к исполнению своих обязанностей.
Кроме того, по мнению заявителя, оспариваемая норма является формально неопределенной, так как не позволяет точно установить, с какого времени Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы начинает исполнение полномочий, поскольку соответствующая дата зависит от произвольного решения Екатеринбургской городской Думы.
Таким образом, предметом рассмотрения Уставным Судом в данном деле является пункт 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого Решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1 "О принятии Устава муниципального образования "город Екатеринбург".
2. Пункт 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" содержит несколько нормативных положений, изложенных в двух предложениях. Первое предложение устанавливает, что "полномочия Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы".
Заявитель не приводит доводов о несоответствии этого нормативного положения Уставу Свердловской области, указывая лишь, что оба предложения взаимосвязаны и должны рассматриваться вместе.
Согласно части 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" Уставный Суд принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого положения, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов.
Нормативные положения пункта 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" действительно регулируют вопросы вступления в должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы, но могут применяться самостоятельно.
Включение в Устав муниципального образования "город Екатеринбург" рассматриваемого нормативного положения является способом исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который устанавливает, что "полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления" (абзац 2 пункта 3 статьи 40).
Из буквального смысла рассматриваемого положения не следует, что при его закреплении в Уставе муниципального образования "город Екатеринбург" было допущено отступление от требований федерального закона и что оно противоречит Уставу Свердловской области.
Следовательно, пункт 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург" в той части, в которой определяет, что "полномочия Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы", соответствует Уставу Свердловской области.
3. Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление признается и гарантируется в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, является необходимой составной частью единого механизма народовластия и обладает самостоятельностью в пределах своих полномочий, обеспечивает права и обязанности граждан, связанные с их участием непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления в самостоятельном решении вопросов местного значения (часть 2 статьи 3, статья 12, часть 1 и 2 статьи 32, статьи 130 и 131). В Свердловской области признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 10 Устава Свердловской области).
Недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения составляет одну из основ конституционного статуса местного самоуправления (статья 12, статья 130, часть 1 статьи 132, статья 133 Конституции Российской Федерации).
В связи с этим обеспечение гарантий в области местного самоуправления отнесено законодательством к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 4, пункт 9 статьи 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), а не к вопросам местного значения. Именно на органах государственной власти лежит обязанность обеспечения демократических свободных и периодических выборов в органы местного самоуправления, что является одной из основных гарантий права граждан на местное самоуправление.
Основанием учреждения местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти в городских, сельских поселениях и на других территориях (часть 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации) является воля населения этих территорий, выраженная непосредственно или через образованные им выборные органы местного самоуправления. Соответственно, реализация полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления основана на мандате, полученном в порядке, установленном законом.
Структуру органов местного самоуправления муниципального образования "город Екатеринбург" образуют: городская Дума, Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы, Администрация города Екатеринбурга. Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет (пункт 1 статьи 24, пункт 4 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург"). В связи с этим победивший на выборах кандидат на должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы получает мандат непосредственно от населения муниципального образования, который наделяет его собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Свердловской области. На основании этого мандата Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы входит в состав городской Думы с правом решающего голоса и исполняет полномочия председателя городской Думы (пункты 1, 3 и 4 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург").
В соответствии с Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств (пункт 5 статьи 1) избранные лица, получившие необходимое число голосов, определенное конституцией, законом, вступают в должность в порядке и сроки, установленные законами, тем самым признавая свою ответственность перед избирателями.
Избирательным кодексом Свердловской области установлено, что процедура избрания главы муниципального образования заканчивается выдачей ему соответствующей избирательной комиссией удостоверения об избрании после официального опубликования результатов выборов (пункт 6 статьи 95), а исчисление срока, на который он был избран, начинается со дня голосования (пункт 4 статьи 12). Таким образом, действующие федеральные и областные законы, установив, что избирательный процесс заканчивается получением удостоверения об избрании, тем самым исключают необходимость и возможность принятия представительным органом местного самоуправления решения о вступлении главы муниципального образования в должность.
Само по себе отсутствие специальных законодательных норм, непосредственно регулирующих порядок вступления главы муниципального образования в должность, не ставит под сомнение его право и обязанность в силу ответственности перед избирателями вступить в должность непосредственно после получения удостоверения об избрании и начать осуществление предоставленных ему полномочий. В то же время роль юридического факта вступления в должность главы муниципального образования в приобретении им статуса высшего должностного лица местного самоуправления и юридическая значимость момента вступления в должность требуют их формальной определенности.
Согласно пункту 2 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" уставом муниципального образования регулируются вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Поскольку юридический факт вступления в должность избранного главы муниципального образования предусматривается действующим законодательством для начала осуществления им своих полномочий (пункт 5 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств, пункт 3 статьи 40 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), то устав муниципального образования, регулируя вопросы организации местного самоуправления, может определять способ формального фиксирования этого юридического факта и определять день вступления в должность главы муниципального образования, соблюдая, в соответствии со статьей 87 Устава Свердловской области, общие принципы организации местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
4. Местное самоуправление осуществляется на основе общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (статья 87 Устава Свердловской области).
К таким принципам относятся, в частности, принцип равенства, принцип невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти и принцип законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов.
Из буквального смысла оспариваемого заявителем положения, который в соответствии с частью 1 статьи 72 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области" оценивает Уставный Суд, следует, что вступление в должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы, избранного населением, ставится в зависимость от решения Екатеринбургской городской Думы. При таком способе регулирования вступление в должность избранного главы муниципального образования вместо формального фиксирования юридического факта вступления в должность, приобретает смысл "одобрения" или "не одобрения" депутатами Екатеринбургской городской Думы результатов выборов и установления дня, с которого Глава Екатеринбурга - Председатель Екатеринбургской городской Думы сможет приступить к исполнению обязанностей. При этом, в случае, если депутаты не проголосуют за вступление в должность, исходя из буквального смысла рассматриваемой нормы и ее толкования в судебном заседании представителями Думы, вступление в должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы невозможно. Тем самым в Уставе муниципального образования "город Екатеринбург" осуществлено собственное правовое регулирование и введено дополнительное, не предусмотренное законами, условие вступления в должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы, чем нарушаются принципы невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти и законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что из конституционных принципов правового государства, справедливости и равенства всех перед законом и судом вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 7-П, от 20 апреля 2009 года № 7-П и другие).
Признака неопределенности правовой нормы достаточно для ее дисквалификации во всех случаях, когда эта неопределенность влечет произвольное толкование закона правоприменителем, нарушающее конституционный принцип равенства (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2001 года № 15-П). Этим конституционным принципом должны руководствоваться в процессе нормотворческой деятельности и органы местного самоуправления.
Нормативное положение о том, что городская Дума определяет дату начала осуществления полномочий Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы, не отвечает требованию формальной определенности, а следовательно, нарушает принцип равенства в связи с тем, что не предусматривает каких-либо критериев определения дня вступления в должность, и этот день может быть определен произвольно.
Таким образом, пункт 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого Решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1 "О принятии Устава муниципального образования "город Екатеринбург", в части установления в нем, что "днем вступления в должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы является принятие городской Думой после избрания Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы решения о вступлении его в должность с указанием даты начала осуществления полномочий Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы", нарушает конституционный принцип равенства, а также принципы невмешательства органов местного самоуправления в компетенцию органов государственной власти и законности в деятельности органов местного самоуправления и принимаемых ими нормативных правовых актов и тем самым противоречит статье 87 Устава Свердловской области.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", пунктом 4 статьи 56 Устава Свердловской области, статьями 76, 77, 86 Областного закона "Об Уставном Суде Свердловской области", Уставный Суд

ПОСТАНОВИЛ:

1. Признать соответствующим Уставу Свердловской области пункт 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого Решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1 "О принятии Устава муниципального образования "город Екатеринбург", в части установления в данном пункте нормативного положения, что "полномочия Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы".
2. Признать не соответствующим Уставу Свердловской области, его статье 87, пункт 6 статьи 34 Устава муниципального образования "город Екатеринбург", принятого Решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года № 8/1 "О принятии Устава муниципального образования "город Екатеринбург", в части установления в данном пункте нормативного положения, что "днем вступления в должность Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы является принятие городской Думой после избрания Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы решения о вступлении его в должность с указанием даты начала осуществления полномочий Главы Екатеринбурга - Председателя Екатеринбургской городской Думы".
3. Настоящее Постановление обжалованию не подлежит, вступает в законную силу немедленно после его провозглашения и не может быть пересмотрено иным судом.
4. Настоящее Постановление подлежит обязательному опубликованию в семидневный срок в "Областной газете", а также должно быть опубликовано в "Собрании законодательства Свердловской области", "Вестнике Екатеринбургской городской Думы", газете "Вечерний Екатеринбург" и в "Вестнике Уставного Суда Свердловской области".


------------------------------------------------------------------