АРБИТРАЖНЫЙ СУД СВЕРДЛОВСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 30 сентября 2014 г. по делу № А60-23724/2014

Резолютивная часть решения объявлена 30 сентября 2014 года.
Полный текст решения изготовлен 30 сентября 2014 года.
Арбитражный суд Свердловской области в составе председательствующего В.Б. Мартемьянова, судей Ю.А. Куричева, С.Е. Калашника, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Д.Л. Зюзьминой, рассмотрел в судебном заседании дело по заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ИНН: 6658065103, ОГРН: 1036602648928; далее - заявитель, управление)
к администрации города Екатеринбурга (ИНН: 6661004661, ОГРН: 1046603983800; далее - заинтересованное лицо, администрация)
о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации города Екатеринбурга от 31.12.2013 № 4424 "О внесении изменений в постановление администрации города Екатеринбурга от 18.06.2012 № 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков",
с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, прокурора Свердловской области (далее - третье лицо, прокурор),
при участии в судебном заседании:
от заявителя - Жабокрик И.Л. (доверенность от 01.09.2014 № 5);
от заинтересованного лица - Мазаев К.Л. (доверенность от 26.12.2013 № 536/05/50.2-03);
от третьего лица - Черкезов С.И. (доверенность от 28.04.2014 № 8/2-15-14).
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения заявления извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте суда.
Процессуальные права и обязанности лицам, участвующим в деле, разъяснены. Отводов судье, помощнику судьи не заявлено.

Управление обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 № 4424 "О внесении изменений в постановление администрации от 18.06.2012 № 2586 "Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" как несоответствующим п. 2 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).
Определением от 21.06.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен прокурор.
Администрация представила отзыв на заявление, в котором в удовлетворении заявленных требований просит отказать, ссылаясь на то, что оспариваемое постановление не нарушает положений Закона о защите конкуренции.
Прокурор в своем отзыве поддерживает заявленные требования.
Рассмотрев материалы дела, суд

установил:

Постановлением администрации от 18.06.2012 № 2586 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги "Выдача градостроительных планов земельных участков" (далее - Административный регламент).
Административный регламент устанавливает единые правовые нормы - правила выдачи градостроительного плана земельного участка, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на регулирование общественных отношений, связанных с предоставлением муниципальных услуг.
В п. 14 Административного регламента перечислены основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги - "Выдача градостроительных планов земельных участков".
Постановлением администрации от 31.12.2013 № 4424 в постановление администрации от 18.06.2012 № 2586 "Об утверждении Административного регламента" внесены изменения.
Согласно подп. 2 п. 1 постановления от 31.12.2013 № 4424 в п. 14 постановления администрации от 18.06.2012 № 2586 "Об утверждении Административного регламента" внесены следующие изменения - п. 14 (основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги) дополнен двумя абзацами следующего содержания:
- размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке не предусмотрено документацией по планировке территории;
- отсутствует документация по планировке территории, предусматривающая размещение предполагаемого объекта строительства на земельном участке.
Постановление администрации от 31.12.2013 № 4424 опубликовано в газете "Вечерний Екатеринбург" от 10.01.2014, № 1 (15897).
Частью 2 ст. 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей до 06.08.2014) установлено, что прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных данным Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, а также действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Административный регламент - нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной или муниципальной услуги (п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг").
Статьей 13 приведенного Федерального закона установлено, что разработку проекта административного регламента осуществляет орган, предоставляющий муниципальную услугу; порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.
Исходя из указанных норм суд полагает, что Административный регламент является нормативным правовым актом. Соответственно, и постановление администрации от 31.12.2013 № 4424, которое вносит изменения в Административный регламент, можно отнести к нормативным правовым актам (нормативно-правовым актам, изменяющим другой нормативно-правовой акт).
Полагая, что основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, указанные в подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 № 4424, не предусмотрены действующим законодательством в области градостроительной деятельности и создают неопределенному кругу лиц препятствия для осуществления хозяйственной деятельности на всех рынках, где земля является основным ресурсом, объединенным с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющий целью производство продукции (оказание услуг), управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.
Изучив материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд считает, что в удовлетворении заявленных требований следует отказать в силу следующего.
В соответствии со ст. 78 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.
Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы могут обратиться с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим исходя из положений ст. 52 и 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их взаимосвязи с положениями ч. 2 ст. 192 данного Кодекса.
Согласно ч. 1, 3 ст. 53 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов. В обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов или прав и (или) законных интересов других лиц, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.
В соответствии с подп. "а" п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции (в редакции, действующей до 06.08.2014) антимонопольный орган мог обращаться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
В настоящее время в силу п. 5.1 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обратиться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Таким образом, антимонопольный орган (в рассматриваемой ситуации - управление) может обратиться в суд с заявлением об оспаривании нормативного акта органа местного самоуправления (полностью или в части) только тогда, когда данный нормативный акт полностью или частично противоречит антимонопольному законодательству.
При обращении прокурора или соответствующего органа в арбитражный суд в заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должно быть указано, в частности, на то, в чем заключается нарушение (угроза нарушения) оспариваемым актом или его отдельными положениями публичных интересов или прав и (или) законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 3.3 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 № 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов").
В своем заявлении управление сослалось на то, что подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 № 4424 не соответствует п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции. По мнению управления, основания для отказа в предоставлении муниципальной услуги, указанные в подп. 2 п. 1 названного постановления администрации, не предусмотрены действующим законодательством в области градостроительной деятельности и создают неопределенному кругу лиц препятствия для осуществления хозяйственной деятельности на всех рынках, где земля является основным ресурсом, объединенным с другим ресурсом в единый производственный процесс, имеющий целью производство продукции (оказание услуг), в том числе на рынках инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений, что может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции среди инвесторов и иных субъектов инвестиционной деятельности, тем самым нарушаются запреты, установленные п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
Из анализа приведенных норм права следует, что антимонопольный орган при обращении с заявлением об оспаривании нормативного акта органа местного самоуправления (полностью или в части) должен представить доказательства того, что данный нормативный акт полностью или частично противоречит антимонопольному законодательству.
Само по себе возможное несоответствие нормативного акта органа местного самоуправления (полностью или в части) требованиям каких-либо законов, нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу (в данном случае - несоответствие положениям градостроительного законодательства), не свидетельствует о том, что автоматически нарушается законодательство о защите конкуренции.
В каждом конкретном случае при обращении в суд антимонопольный орган должен доказать факты наличия товарного рынка и признаки недопущения, ограничения, устранения конкуренции на этом товарном рынке, допущенные при принятии оспариваемого нормативного акта.
Между тем из фактических обстоятельств настоящего дела следует, что в данном случае управлением не установлено, каким образом оспариваемые положения постановления администрации от 31.12.2013 № 4424 противоречат антимонопольному законодательству
По мнению суда, в рассматриваемой ситуации управление фактически взяло на себя полномочия органов прокуратуры по оспариванию нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
При этом прокурор, привлеченный к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, самостоятельных требований о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 № 4424 не заявлял.
В то же время прокурор в своем отзыве указывает, что оспариваемое положение названного постановления противоречит п. 1 ст. 7 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", п. 4 ст. 3, п. 17 ст. 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а не п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что управлением не доказано наличие правовых оснований для обращения в суд с заявлением о признании недействующим подп. 2 п. 1 постановления администрации от 31.12.2013 № 4424 как несоответствующим п. 2 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.
Следовательно, в удовлетворении заявленных требований следует отказать.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 167 - 170, 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

решил:

1. В удовлетворении заявленных требований отказать.
2. Решение по делу вступает в законную силу немедленно после его принятия.
3. Решение может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Уральского округа в течение месяца со дня вступления в законную силу.
Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанций через арбитражный суд, принявший решение.
В случае обжалования решения в порядке кассационного производства информацию о времени, месте и результатах рассмотрения дела можно получить на интернет-сайте Арбитражного суда Уральского округа http://fasuo.arbitr.ru.

Председательствующий судья
В.Б.МАРТЕМЬЯНОВ

Судьи
Ю.А.КУРИЧЕВ
С.Е.КАЛАШНИК


------------------------------------------------------------------